英國行政法要義的當代闡釋 ——英國最高法院 脫歐 案裁決透析[朗讀]

2019年9月24日，英國最高法院由院長黑爾女勳爵領銜的十一人合議庭就r (miller) v.the prime minister/cherry v.a-g for scotland [2019] uksc 41一案作出一致裁決，認定英國首相詹森通過王室特權休止英國議會的行為非法、不具約束力和無效。這一裁決無疑將成為近年英國行政法領域的重要里程碑。
2019年7月24日，詹森成為英國新任首相。在多個場合，詹森表示，若歐盟委員會無法與英國就英國退出歐盟協議達成一致意見，英國將在2019年10月31日無協議脫離歐盟。英國議會多數成員對此表示明確反對，並於2019年9月4日通過《歐盟（退出）法之二》，要求首相於同年10月19日向歐盟委員會制發延長談判期三個月的申請函。
同年8月28日，英國政府通過女王樞密院會議制發樞密院令，以王室特權的名義對英國議會實施休會，休會期為自最早9月9日最晚9月12日起至10月14日。普遍認為，休會是英國政府為在10月31日英國無協議脫歐前減少議會的審查機會刻意而為的政治行動，儘管詹森政府並不承認此點。
對此，曾於2016年12月就英國向歐盟發出退出通知未經議會批准為由起訴英國政府（詳見本報2017年3月3日第8版）的有關人士分別在蘇格蘭和英格蘭對詹森政府提起訴訟，請求法院判令政府的行為違法和無效。英格蘭和威爾斯高等法院認為，首相休止議會是純政治性行為，法院並無可以依賴的法律標準對其進行評判，因而法院對該案無權管轄，駁回了原告的訴訟請求。蘇格蘭最高民事法庭內院則持有不同意見。內院認為，政府休止議會的行為是為阻撓議會對政府行為的審查，顯然違法，因為英國憲制的核心基石即是議會對政府行為的審查。
對於同一個問題，一國之內的兩家高級別法院作出了完全相反的裁決，這在英國法制史上並不多見。因此，英國最高法院合併審理兩案上訴，經過9月17日至19日的三天庭審而作出上述終審裁決。
該案涉及政府行使王室特權的限度問題以及法院對此是否具有司法審查權。被告方英國政府認為，這兩起案件並不涉及任何適宜法院裁決的法律問題，法院不應受理這兩起案件，即該兩起案件不可訴。唐寧街認為，首相只對議會負責，法院不應進入政治領域干涉行政，蘇格蘭法院對於該案的裁決存在政治上的偏見；對於一個新政府而言，休止議會是很正常的行為；認為首相破壞民主的說法毫無根據。
對此，最高法院認為，法院對於王室特權行使的邊界具有審查權；此次休會使得議會在夏季休會期至10月31日退出歐盟之日間8周中的5周時間內無法履行憲法賦予的職能，違背了議會主權和議會問責制，因而是非法、不具約束力和無效的。
憲制傳統。
英國憲法學家戴雪在《英憲精義》中指出，英國憲法由憲製法律和憲制傳統構成。憲製法律是指由法院承認或執行的與憲制相關的法律體系；憲制傳統則指不由法院承認或執行的與憲制相關的習慣、實踐、格言和觀念等構成的政治倫理體系。憲制傳統是不成文的，這是英國憲法之所以被稱為不成文憲法的重要原因。憲制傳統包括：下院不信任投票獲多數通過時，內閣必須辭職；內閣有權解散議會一次；在下院獲得多數席位的政黨領導人有權成為首相等等。戴雪認為，這些傳統不是法律，只是一種政治道德，不能得到法院的執行。這些傳統決定了王室（或服務於王室的政府官員）的酌處權行使的模式。
行政酌處權源自王室特權，即無需經過議會批准即可由政府採取行動的權力。作為一種歷史遺留，王室特權成為首相和內閣手中十分重要的權力，這種權力的行使可以不受議會的控制或干預，這在外交、和平與戰爭等領域尤為明顯。對於此次休會，詹森政府即主張系政府行使王室特權。那麼，根據戴雪的理論，首相行使王室特權休止議會顯然屬於英國憲制傳統的一部分，而對於憲制傳統，法院是無法予以承認或執行的。那麼，為什麼最高法院會裁決法院對此具有管轄權呢？
最高法院認為，每一項王室特權都有其限度，在必要時查明其邊界是法院的職責。儘管王室特權源自非成文傳統，並非來自立法的授權，但長久以來一直受到普通法的承認，應當與普通法原則相符，因而普通法能夠界定其限度。儘管爭議問題源自政治事務領域，但不能排除法院的管轄。司法審查不僅針對具有立法授權的行政行為，也針對沒有立法授權的王室特權。
顯然，現代英國法院已經突破了戴雪時代對於憲製法律和憲制傳統的劃分，將司法審查的觸角伸向了憲制傳統中的王室特權。這一突破體現了幾個世紀以來英國行政法的發展與變遷。
行政法語境中的王室特權。
由於王室特權的行使涉及行政酌處權，一般而言不屬於司法審查的範疇。比如，對外簽訂條約、國防事務、特赦、授予榮譽、任命部長等。然而，英國行政法學家韋德和弗西斯在《行政法》一書中指出，儘管在傳統上，法院無法質疑王室特權的行使，但長久以來法院一直作出相反判例。事實上，韋德和弗西斯認為，王室特權作為君主接受政府建議而作出的行為本身的確免於司法的審查，但基於王室特權授權的官員所作的行為則應受到司法的審查。在當代英國，法院認為王室特權與其他權力一樣同樣存在被濫用的可能，司法有必要對其施加一定的控制。
在英國法中，司法審查行政行為的正當性標準有三個：合法性、合理性和程序正當性。所謂合法性標準，是指行政行為決策者必須正確理解授予其權力的法律並嚴格執行之；所謂合理性標準，是指行政行為必須符合邏輯和一般人的道德標準。一個行政行為是否符合這一標準，唯有經過訓練和擁有經驗的法官才能判斷；所謂程序正當性標準，是指行政行為的實施應符合自然正義以及立法明文規定的程序規則。對於王室特權的審查自然也要符合以上三個標準：是否符合普通法的原則；是否具有合理性；行政程序是否符合自然正義。筆者認為，首相詹森的行為在普通法中沒有依據，且不符合英國的政治道德。這一觀點在最高法院的裁決中體現為：大法官們認為，首相休止議會的行為違背了議會主權和議會問責制。
議會主權與議會問責制。
英國大法官柯克在1611年case of proclamations一案中，面對國王企圖運用王室特權改變英國法律的行為時，指出「國王除了做英國法律允許他做的事之外，並無特權」。這一判例明確了王室特權的邊界由法律決定，並受法院審查。在1765年entick v.carrington一案中，法院認定，沒有議會立法或普通法的授權，政府不得隨意搜查私人財產。
最高法院認為，議會制定的法律是英國法律體系中最高級別的法律，人人皆應遵守。但法院給予議會主權的效力並不限於維護議會立法的至高地位。自17世紀以來，英國法院一直在與因王室特權的行使而對議會主權造成的威脅進行鬥爭，並最終確立王室特權一定要受到議會主權的限制。在1920年的de keyser’s royal hotel一案中，法院認定，政府通過王室特權間接繞過議會立法的行為無效。在1995年fire brigades 一案中，大法官威爾金森勳爵指出：「英國憲法史就是一部王室特權不斷受制於議會作為主權者的權力的歷史。」若政府擁有不受限制的休止議會的權力，顯然與議會主權的法律原則不符。
那麼應當如何限定政府休止議會的權力呢？最高法院認為，這個問題涉及另一個憲法原則——議會問責制。威斯敏斯特憲法模式的核心在於首相和內閣對於政府的行為向議會負責。政府有義務回答議會的質詢，出席議會的委員會會議，並接受議會對於委託立法的審查等。由此，公民得以不受行政權濫用的侵害。
議會問責制原則是當代英國行政法發展的重要基石，同議會主權形成「一個硬幣的正反兩面」。內閣成員同時以個人和集體的名義向議會負責。不獲議會信任的內閣將無法繼續履行其職權。傳統的議會問責的形式有議會質詢、休會辯論、不信任投票等。不過，韋德和弗西斯認為，議會問責制只是一個「安全閥」，並非議會對於政府的控制機制。在一個高度對峙的議會環境中，內閣成員不會輕易承認犯下任何錯誤。因此，司法審查成為防止政府侵犯公民自由的重要保障，議會問責無法代替司法審查。
女王的角色。
根據傳統，政府啟動王室特權休止議會，需要首相向英國女王提出相關建議，女王及其樞密院批准後，制發樞密院令，並由黑杖傳令官將下院議員召集至上院舉行休會儀式。值得注意的是，蘇格蘭最高民事法庭內院雖然認為首相詹森給予女王的建議是違法和無效的，但未對女王在其間的行為進行任何評判。這涉及英國國王在英國行政法中的角色，我們不僅要問：根據傳統，儘管女王一般都會接受首相的建議，但女王對於休止議會是否擁有裁量權。
傳統上，英國政客們總是很小心地規避這一敏感議題以避免使女王難堪。然而，這次首相詹森的魯莽之舉不但導致議會混亂，也將英國女王至於尷尬之地。「女王」一詞既包括官方權能，也包括個人權能。女王的法律權力，無論是通過王室特權或是立法授權，皆通過樞密院令、英皇制誥及諭旨，由女王個人行使。在現實中，這些權力都由內閣控制，因為憲制傳統要求國王根據內閣的建議行事。韋德認為，僅在任命首相時，女王擁有一些微弱的自主意見。由此可見，對於詹森休止議會的建議，女王本人幾乎是沒有裁量權的。
不過，在英國法律中，君主被視為王國的尊嚴，因此伊莉莎白二世是不能被起訴的，任何法院對她皆無管轄權，無論民事還是刑事。無論多麼失敗的公共政策都不得歸咎於君主，君主個人也不對公民負責。英國哲學家洛克認為，國王個人觸犯法律導致的損害十分有限，足以被政治穩定帶來的益處所彌補。在此方面，英國行政法的一個重要理念是：君主在沒有內閣成員錯誤建議和協助的情況下，不會濫用權力。因此，政府官員才是應當受到審查和懲罰的對象。英國法學家布萊克斯通指出，起訴和議會彈劾等措施使得無人敢協助君主觸犯王國的法律。
英國最高法院指出，法院並不知道在首相給予女王休會建議時二者間對話的具體內容，也不知道樞密院成員在樞密院會議前後交流了些什麼。從而最高法院避開了對女王法律角色的探討。不過，最高法院明確，首相給予女王的建議是非法、不具約束力和無效的，即意味著相關樞密院令是非法、不具約束力和無效的，應被撤銷；故此次休會決定相當於依據一張白紙作出，因而也是非法、不具約束力和無效的？
首相詹森的敗訴再一次證明，每一個王室特權都有其邊界，即使沒有成文立法的規制，政府官員每一次行使王室特權都必須符合普通法的原則。只有在普通法承認的限度內，王室特權的行使方才有效。這一理念體現了英國行政法的精神，使議會主權與法治融合為有機統一的政治機理。
本文轉自網絡，如有侵權請聯繫刪除。