一、相關概念辨析
1.供養
供,《辭海》(第6版)解釋為「使需要滿足」。供(一聲)養,《辭海》解釋為「照應」,《現代漢語詞典》(第5版)解釋為「供給長輩或年長的人生活所需」。可見,供養就是供給人們生活所需。何為生活所需?不同時期不同社會經濟生活條件,人們的生活所需也有不盡相同。
我國《婚姻法》對「供養」的解釋,體現在家庭成員間相互供養之權利義務,包括父母撫養子女、夫妻相互扶養、成年子女贍養年老父母,即「撫養、扶養、贍養」之監護義務。對於無家庭成員承擔監護義務之特困人員,則由政府承擔供養義務。
綜上,供養指家庭成員間相互「撫養、扶養、贍養」之照應。無「撫養、扶養、贍養」之家庭成員的,由政府承擔供養之義務。隨著社會經濟發展,家庭生活方式的改變,人們的生活所需發生了變化,受政府供養的對象和供養方式也隨之發生改變。
生活所需變化擴大了供養人員範圍,除《社會救助暫行辦法》規定的特困人員,對無法定監護人,或其法定監護人無力履行贍養、撫養、扶養的未成年人、身心殘疾人和高齡孤寡失獨失能失智老年人,他們雖有微薄的經濟收入,但情形特殊,也應納入社會供養範疇。
2.供養人員
(1)未成年人
(2)殘疾人
(3)失獨失能失智老年人
「失能」是指因年老、疾病導致日常生活、精神狀態、感知覺與溝通能力、社會參與能力等方面受損所導致的生活不能自理的狀態。根據民政部公布的數據,截至2018年,我國失能老人已超過4 000萬人。
這些失獨失能失智老年人,雖有一定經濟來源,但沒有法定監護人,他們無法入住養老院,生病無法去醫院手術治療,甚至喪葬也面臨著遺體火化無監護人簽字的尷尬局面。只有建立完善的公共監護制度,失獨失能老年人(失智老年人由其他親屬或居委會、村委會代理)與社會公共監護組織簽訂意定監護協議4,由社會公共監護組織依合同履行監護義務,政府履行監護監督職責,才能解決我國逐漸增多的失獨失能失智老年人的養老問題。
1.公共監護
2.公共監護制度
公共監護制度與法定監護制度相比,其法律行為和法律性質完全不同。法定監護強調私法領域的家庭成員間的法定義務,是監護制度基礎;公共監護是則是對法定監護制度的補充,是在無家庭成員承擔法定監護義務或家庭成員無力承擔法定監護義務時,由政府委託服務機構承擔監護職責,如公辦的兒童福利院、精神衛生療養院、鄉鎮敬老院等機構,或政府通過購買服務的方式委託社會監護組織履行監護義務。政府根據需要提供相應的行政救助措施,承擔監護監督職責。本文採用陳伯禮教授的觀點,認為公共監護行為具有公法性質,屬於行政行為。[4]。
公共監護組織也稱為公共受託人,依據相關法律規定或合同約定為困境群體提供幫助,履行人身照護和財產管理等監護義務。公共監護人分為兩類:一類是政府公共監護組織,另一類是社會公共監護組織。
政府公共監護組織,根據《民法總則》第32條規定,無法定監護人的人,其監護人由民政部門擔任,或由具備履行監護職責條件的被監護人住所地的居委會和村委會擔任。我國司法實踐中,對於無人認領的孤兒、無人供養的身心殘障人、無人贍養的老年人,由民政部門委託公辦兒童福利院、精神衛生療養院、養老院等機構履行生活照料之義務。
(2)社會公共監護組織
必須明確的是這些社團公益服務組織與政府部門設立的兒童福利院、精神衛生療養院、養老院等機構性質不同,其監護內容、接受的委託方式、承擔監護職責性質也不盡相同。在市場經濟條件下設立的社團組織,雖不以營利為目的,但作為民事主體的公共監護組織,與委託人簽訂的監護協議具有民法契約性質,屬於私法領域。而兒童福利院、精神衛生療養院、養老院等機構是國家出資設立的公共監護組織,是以行政救助為主要依據,具有明顯的公法性質。但是,如果政府通過簽訂委託合同,向社會監護組織購買行政服務,委託社會公共監護組織履行相應監護職責、接受政府財政補貼及監護監督管理,實現政府社會救助責任,則該社會公共監護組織監護行為就具有公法性質。如果社會公共監護組織僅僅是接受公民個人委託履行監護職責,包括人身照護和財產管理等,則該社會公共監護組織行為應認定為一般民事行為,但該民事監護行為依然要受到政府相關部門的監督,體現新時代公權力對私法領域的滲透與適度干預。
二、構建我國社會公共監護制度必要性分析
(一)「幼有所育」社會發展需要
設立公共監護制度,通過簽訂委託監護合同,將社會散居孤兒、無人照料的留守兒童等困境兒童納入公共監護對象,由政府通過簽訂委託合同方式購買行政救助服務,委託公共監護組織予以生活照料、精神撫慰,保障其生存權、受教育權和發展權的實現,但不免除困境兒童其法定監護人經濟責任的承擔。
2006年通過的《聯合國殘疾人權利公約》第12條規定「在法律面前獲得平等承認」,締約國確認殘疾人在生活等各方面在與其他人平等的基礎上享有法律能力。1992年我國頒布了《殘疾人保障法》,提出政府和社會應採取措施,完善殘疾人的社會保障制度,保障和改善殘疾人的生活。
(三)「老有所養」和諧社會彰顯
建立公共監護制度,將需要政府提供幫助的困境老年人納入其中。只有這樣,才能滿足我國大量的無法定監護人或法定監護人無力履行贍養義務的孤寡失獨失能失智老年人個性化的社會養老需求。
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1.供養
供,《辭海》(第6版)解釋為「使需要滿足」。供(一聲)養,《辭海》解釋為「照應」,《現代漢語詞典》(第5版)解釋為「供給長輩或年長的人生活所需」。可見,供養就是供給人們生活所需。何為生活所需?不同時期不同社會經濟生活條件,人們的生活所需也有不盡相同。
我國《婚姻法》對「供養」的解釋,體現在家庭成員間相互供養之權利義務,包括父母撫養子女、夫妻相互扶養、成年子女贍養年老父母,即「撫養、扶養、贍養」之監護義務。對於無家庭成員承擔監護義務之特困人員,則由政府承擔供養義務。
綜上,供養指家庭成員間相互「撫養、扶養、贍養」之照應。無「撫養、扶養、贍養」之家庭成員的,由政府承擔供養之義務。隨著社會經濟發展,家庭生活方式的改變,人們的生活所需發生了變化,受政府供養的對象和供養方式也隨之發生改變。
生活所需變化擴大了供養人員範圍,除《社會救助暫行辦法》規定的特困人員,對無法定監護人,或其法定監護人無力履行贍養、撫養、扶養的未成年人、身心殘疾人和高齡孤寡失獨失能失智老年人,他們雖有微薄的經濟收入,但情形特殊,也應納入社會供養範疇。
2.供養人員
(1)未成年人
(2)殘疾人
(3)失獨失能失智老年人
「失能」是指因年老、疾病導致日常生活、精神狀態、感知覺與溝通能力、社會參與能力等方面受損所導致的生活不能自理的狀態。根據民政部公布的數據,截至2018年,我國失能老人已超過4 000萬人。
這些失獨失能失智老年人,雖有一定經濟來源,但沒有法定監護人,他們無法入住養老院,生病無法去醫院手術治療,甚至喪葬也面臨著遺體火化無監護人簽字的尷尬局面。只有建立完善的公共監護制度,失獨失能老年人(失智老年人由其他親屬或居委會、村委會代理)與社會公共監護組織簽訂意定監護協議4,由社會公共監護組織依合同履行監護義務,政府履行監護監督職責,才能解決我國逐漸增多的失獨失能失智老年人的養老問題。
1.公共監護
2.公共監護制度
公共監護制度與法定監護制度相比,其法律行為和法律性質完全不同。法定監護強調私法領域的家庭成員間的法定義務,是監護制度基礎;公共監護是則是對法定監護制度的補充,是在無家庭成員承擔法定監護義務或家庭成員無力承擔法定監護義務時,由政府委託服務機構承擔監護職責,如公辦的兒童福利院、精神衛生療養院、鄉鎮敬老院等機構,或政府通過購買服務的方式委託社會監護組織履行監護義務。政府根據需要提供相應的行政救助措施,承擔監護監督職責。本文採用陳伯禮教授的觀點,認為公共監護行為具有公法性質,屬於行政行為。[4]。
公共監護組織也稱為公共受託人,依據相關法律規定或合同約定為困境群體提供幫助,履行人身照護和財產管理等監護義務。公共監護人分為兩類:一類是政府公共監護組織,另一類是社會公共監護組織。
政府公共監護組織,根據《民法總則》第32條規定,無法定監護人的人,其監護人由民政部門擔任,或由具備履行監護職責條件的被監護人住所地的居委會和村委會擔任。我國司法實踐中,對於無人認領的孤兒、無人供養的身心殘障人、無人贍養的老年人,由民政部門委託公辦兒童福利院、精神衛生療養院、養老院等機構履行生活照料之義務。
(2)社會公共監護組織
必須明確的是這些社團公益服務組織與政府部門設立的兒童福利院、精神衛生療養院、養老院等機構性質不同,其監護內容、接受的委託方式、承擔監護職責性質也不盡相同。在市場經濟條件下設立的社團組織,雖不以營利為目的,但作為民事主體的公共監護組織,與委託人簽訂的監護協議具有民法契約性質,屬於私法領域。而兒童福利院、精神衛生療養院、養老院等機構是國家出資設立的公共監護組織,是以行政救助為主要依據,具有明顯的公法性質。但是,如果政府通過簽訂委託合同,向社會監護組織購買行政服務,委託社會公共監護組織履行相應監護職責、接受政府財政補貼及監護監督管理,實現政府社會救助責任,則該社會公共監護組織監護行為就具有公法性質。如果社會公共監護組織僅僅是接受公民個人委託履行監護職責,包括人身照護和財產管理等,則該社會公共監護組織行為應認定為一般民事行為,但該民事監護行為依然要受到政府相關部門的監督,體現新時代公權力對私法領域的滲透與適度干預。
二、構建我國社會公共監護制度必要性分析
(一)「幼有所育」社會發展需要
設立公共監護制度,通過簽訂委託監護合同,將社會散居孤兒、無人照料的留守兒童等困境兒童納入公共監護對象,由政府通過簽訂委託合同方式購買行政救助服務,委託公共監護組織予以生活照料、精神撫慰,保障其生存權、受教育權和發展權的實現,但不免除困境兒童其法定監護人經濟責任的承擔。
2006年通過的《聯合國殘疾人權利公約》第12條規定「在法律面前獲得平等承認」,締約國確認殘疾人在生活等各方面在與其他人平等的基礎上享有法律能力。1992年我國頒布了《殘疾人保障法》,提出政府和社會應採取措施,完善殘疾人的社會保障制度,保障和改善殘疾人的生活。
(三)「老有所養」和諧社會彰顯
建立公共監護制度,將需要政府提供幫助的困境老年人納入其中。只有這樣,才能滿足我國大量的無法定監護人或法定監護人無力履行贍養義務的孤寡失獨失能失智老年人個性化的社會養老需求。
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