如此設立「企業寧靜日」，法學專家：「既不合法也不合理！」
「每月前20 天不得進入企業執法」，河南省商丘市這一規定，一經媒體報道後，迅速引發社會各界熱議。
「既不符合法治原則，也不合理。」日前，甘肅政法大學教授馮嘉、雲南大學法學院副教授劉紅春不約而同地給出相同的回答。在優化營商環境的背景下，一些地方政府為創造更好的營商環境，減少對企業的相關日常檢查，減輕企業迎檢負擔，本無可厚非。但設立「企業寧靜日」是過度保護企業的行為，違反《優化營商環境條例》等法律法規的有關規定，背離法治政府建設要求。
問題一：設立「企業寧靜日」的做法，符合相關法律規定嗎？
「商丘的這種做法值得商榷。」馮嘉認為，地方的有關部門混淆了對企業進行相關日常檢查與對企業違法行為進行調查的區別。但如果已經有線索或初步證據表明企業存在違法行為，或者有群眾投訴企業有違法行為，執法部門卻以「企業寧靜日」為由不履行監督職責，會導致違法企業逍遙法外。
「而且，很多環境違法行為具有即時性，違法行為發生後需要立即展開監測、調查活動，如果等「企業寧靜日」結束後再去監測、調查，則證據很可能已經滅失，無法對企業依法實施處罰，更無法依法履行監督職責，及時督促企業依法改正違法行為。所有的違法行為後果（包括污染環境的後果）都要由群眾消極接受，這無疑是執法部門的失職，可能造成更大的污染事故和環境糾紛。」馮嘉說。
「這種做法不符合行政法的法治精神要求，也有違依法行政的基本原則，儘管初衷具有一定正向性，但其本質是依法行政思維與方式的相對缺失！」劉紅春說，《優化營商環境條例》第六十二條明確規定「制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規範性文件，應當按照國務院的規定，充分聽取市場主體、行業協會商會的意見」，但根據現有信息，並未看到當地政府在設立「企業寧靜日」前有相應聽證程序，也沒有按照規定進行合法性審核，違反了本條例第三條、第五十八條等相關規定。
早在十多年前，就有地方政府對重點企業施行「掛牌」特殊保護制度——規定執法人員在沒有得到政府批准的情況下，不可以隨便進入企業執法，該做法已經被《法制日報》及我國著名行政法專家應松年教授所批判，明確指出「其與現行法律有衝突，是典型的形式主義表現，也是蠻橫干預市場活動的人治思維，有違公平公正等現代法律原則精神。」
劉紅春認為，當前部分地方政府設立「企業寧靜日」與實行「掛牌保護」並無實質差異，都是過度保護企業的行為，均違反《優化營商環境條例》等法律法規的有關規定，背離法治政府建設要求。
問題二：既要求「每月前20天不入企業執法」，又需要落實 「雙隨機、一公開」的監管模式，如此規定合理嗎？
「不合理。」劉紅春說，在市場監管領域，實行「雙隨機、一公開」是《優化營商環境條例》第五十四條明確規定的內容，是具有高位階法律效力的監管措施，而地方政府規定「每月前20天不入企業執法」的文件性質及其效力均不清晰，但不論其為政策文件還是規範性文件，均是典型的選擇性、隨意性執法，是對市場主體常態化執法機制的破壞，嚴重影響政府監管部門日常監督管理工作的依法開展，在一定程度上會架空政府監管部門的權責清單，使其相應職責得不到嚴格履行。同時，也會出現監管企業具體指標界定困難等新問題。總而言之，這種「運動式」治理、「一刀切」執法措施，既沒有合理性，也沒有正當性，是不合法的規定。
馮嘉也持同樣觀點。「『雙隨機、一公開』強調執法活動的隨機性，既有利於加大對違法行為的打擊力度，也有利於減輕對企業日常巡檢造成的執法部門和企業的負擔。馮嘉說，「『企業寧靜日』不符合『雙隨機、一公開』，連執法隨機性這一點都保證不了。」
《優化營商環境條例》第五十一條、第五十二條、第五十四條等條款，專門就政府及其有關部門的監督執法作出明確規定，要求政府及其有關部門嚴格依法落實監管責任，構建科學高效的監管體系，以實現監管全覆蓋。
「監督檢查頻次並不是影響企業正常經營秩序的主要矛盾，關鍵因素是監管部門是否制定有科學的年度執法計劃。而一些政府「既要」「又要」的做法，既不具備科學性，也沒有合理性與正當性基礎，不僅嚴重阻礙各職能部門年度執法計劃的科學制定，也難以實現建立健全科學高效監管體系的法治目標。」劉紅春說。
馮嘉認為，政府要考慮各種政策可能帶來的效果。「企業寧靜日」表面上保障了企業的經營權益，但保障範圍卻超過了合法權益的範疇；還妨礙了正常的必要的執法活動，很可能縱容了違法行為，實際上使企業的行為游離於法治監督之外。最終受害的還是當地群眾的利益。
問題三：如何處理優化營商環境與嚴格執法兩者之間的關係？
「優化營商環境與嚴格執法兩者不是矛盾對立關係。」劉紅春說。法治是營商環境的重要前提與首要條件，沒有法治就沒有營商環境。嚴格規範執法既是依法行政的內在要求，也是優化營商環境的重要措施。嚴格執法的意義不僅在於規範政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，在法治框架內調整各類市場主體的利益關係，還能夠遵循統一法律規則，平等保護各類市場主體產權和合法權益，打造公平公正的競爭環境，避免出現類似於「企業寧靜日」與實行「掛牌保護」的選擇性執法現象。
馮嘉認為，創造良好營商環境，要避免對企業不必要的干預和妨礙，譬如，各部門針對企業開展的各種評優檢查、評比活動等，但做事不能走極端。不能因為創造良好營商環境就把執法部門對企業應當依法開展的調查執法監督活動也排除在外，這不符合法治原則。創造良好營商環境，應當儘量避免對企業開展形式主義的評比檢查活動，減輕企業負擔，但如有群眾舉報或者有線索、有初步證據表明企業實施或者正在實施違法行為，則執法部門必須依法開展執法調查取證活動。
問題四：在促進經濟轉型升級和高質量發展方面，地方政府還有哪些發揮空間？
「誰擁有法治化營商環境，誰就擁有競爭優勢，最大限度地促進經濟轉型升級和高質量發展。因此，地方政府必須以法治思維和法治方式持續優化政務服務，規範涉企執法檢查。」劉紅春建議應從四方面著手：
第一，堅持科學立法。地方政府應以《優化營商環境條例》為基礎，在立法權限內製定地方優化營商環境的政府規章，完善契合現代化經濟體系需要與適應地方發展環境需求的法律制度，發揮好法治的固根本、穩預期、利長遠作用。
第二，規範政策文件制定。政府出台重大政策、規範性文件等必須嚴格實行合法性審核機制，對制定主體、制定職權、內容是否符合法律法規和國家政策規定、制定程序是否符合要求等依法嚴格審查，及時糾正重形式、輕內容、走過場等官僚主義、形式主義做法。
第三，提升法治思維能力。領導幹部要在實踐中嚴格遵守「法無授權不可為」的規則約束，堅決落實「法定職責必須為」的主體責任，充分保障「法無禁止皆可為」的私權自由，保證履職程序符合規定、履職內容依據充分、履職結果公平正義。
第四，加強法治政府建設。基層政府應當堅持系統觀念、法治思維、強基導向，健全市縣法治建設體制機制、提升市縣各方面法治工作能力和保障水平、增強執法司法公信力，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。
馮嘉建議，地方政府應當避免各種形式主義的評比檢查活動，也應當保障各執法部門依據法律法規或國家規定履行執法監督職責的行為不受影響。同時，河南省立法及司法行政部門應對商丘市的相關規範性文件依法開展規範性文件備案及合法性審查。
編輯：陳媛媛
「每月前20 天不得進入企業執法」，河南省商丘市這一規定，一經媒體報道後，迅速引發社會各界熱議。
「既不符合法治原則，也不合理。」日前，甘肅政法大學教授馮嘉、雲南大學法學院副教授劉紅春不約而同地給出相同的回答。在優化營商環境的背景下，一些地方政府為創造更好的營商環境，減少對企業的相關日常檢查，減輕企業迎檢負擔，本無可厚非。但設立「企業寧靜日」是過度保護企業的行為，違反《優化營商環境條例》等法律法規的有關規定，背離法治政府建設要求。
問題一：設立「企業寧靜日」的做法，符合相關法律規定嗎？
「商丘的這種做法值得商榷。」馮嘉認為，地方的有關部門混淆了對企業進行相關日常檢查與對企業違法行為進行調查的區別。但如果已經有線索或初步證據表明企業存在違法行為，或者有群眾投訴企業有違法行為，執法部門卻以「企業寧靜日」為由不履行監督職責，會導致違法企業逍遙法外。
「而且，很多環境違法行為具有即時性，違法行為發生後需要立即展開監測、調查活動，如果等「企業寧靜日」結束後再去監測、調查，則證據很可能已經滅失，無法對企業依法實施處罰，更無法依法履行監督職責，及時督促企業依法改正違法行為。所有的違法行為後果（包括污染環境的後果）都要由群眾消極接受，這無疑是執法部門的失職，可能造成更大的污染事故和環境糾紛。」馮嘉說。
「這種做法不符合行政法的法治精神要求，也有違依法行政的基本原則，儘管初衷具有一定正向性，但其本質是依法行政思維與方式的相對缺失！」劉紅春說，《優化營商環境條例》第六十二條明確規定「制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規範性文件，應當按照國務院的規定，充分聽取市場主體、行業協會商會的意見」，但根據現有信息，並未看到當地政府在設立「企業寧靜日」前有相應聽證程序，也沒有按照規定進行合法性審核，違反了本條例第三條、第五十八條等相關規定。
早在十多年前，就有地方政府對重點企業施行「掛牌」特殊保護制度——規定執法人員在沒有得到政府批准的情況下，不可以隨便進入企業執法，該做法已經被《法制日報》及我國著名行政法專家應松年教授所批判，明確指出「其與現行法律有衝突，是典型的形式主義表現，也是蠻橫干預市場活動的人治思維，有違公平公正等現代法律原則精神。」
劉紅春認為，當前部分地方政府設立「企業寧靜日」與實行「掛牌保護」並無實質差異，都是過度保護企業的行為，均違反《優化營商環境條例》等法律法規的有關規定，背離法治政府建設要求。
問題二：既要求「每月前20天不入企業執法」，又需要落實 「雙隨機、一公開」的監管模式，如此規定合理嗎？
「不合理。」劉紅春說，在市場監管領域，實行「雙隨機、一公開」是《優化營商環境條例》第五十四條明確規定的內容，是具有高位階法律效力的監管措施，而地方政府規定「每月前20天不入企業執法」的文件性質及其效力均不清晰，但不論其為政策文件還是規範性文件，均是典型的選擇性、隨意性執法，是對市場主體常態化執法機制的破壞，嚴重影響政府監管部門日常監督管理工作的依法開展，在一定程度上會架空政府監管部門的權責清單，使其相應職責得不到嚴格履行。同時，也會出現監管企業具體指標界定困難等新問題。總而言之，這種「運動式」治理、「一刀切」執法措施，既沒有合理性，也沒有正當性，是不合法的規定。
馮嘉也持同樣觀點。「『雙隨機、一公開』強調執法活動的隨機性，既有利於加大對違法行為的打擊力度，也有利於減輕對企業日常巡檢造成的執法部門和企業的負擔。馮嘉說，「『企業寧靜日』不符合『雙隨機、一公開』，連執法隨機性這一點都保證不了。」
《優化營商環境條例》第五十一條、第五十二條、第五十四條等條款，專門就政府及其有關部門的監督執法作出明確規定，要求政府及其有關部門嚴格依法落實監管責任，構建科學高效的監管體系，以實現監管全覆蓋。
「監督檢查頻次並不是影響企業正常經營秩序的主要矛盾，關鍵因素是監管部門是否制定有科學的年度執法計劃。而一些政府「既要」「又要」的做法，既不具備科學性，也沒有合理性與正當性基礎，不僅嚴重阻礙各職能部門年度執法計劃的科學制定，也難以實現建立健全科學高效監管體系的法治目標。」劉紅春說。
馮嘉認為，政府要考慮各種政策可能帶來的效果。「企業寧靜日」表面上保障了企業的經營權益，但保障範圍卻超過了合法權益的範疇；還妨礙了正常的必要的執法活動，很可能縱容了違法行為，實際上使企業的行為游離於法治監督之外。最終受害的還是當地群眾的利益。
問題三：如何處理優化營商環境與嚴格執法兩者之間的關係？
「優化營商環境與嚴格執法兩者不是矛盾對立關係。」劉紅春說。法治是營商環境的重要前提與首要條件，沒有法治就沒有營商環境。嚴格規範執法既是依法行政的內在要求，也是優化營商環境的重要措施。嚴格執法的意義不僅在於規範政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，在法治框架內調整各類市場主體的利益關係，還能夠遵循統一法律規則，平等保護各類市場主體產權和合法權益，打造公平公正的競爭環境，避免出現類似於「企業寧靜日」與實行「掛牌保護」的選擇性執法現象。
馮嘉認為，創造良好營商環境，要避免對企業不必要的干預和妨礙，譬如，各部門針對企業開展的各種評優檢查、評比活動等，但做事不能走極端。不能因為創造良好營商環境就把執法部門對企業應當依法開展的調查執法監督活動也排除在外，這不符合法治原則。創造良好營商環境，應當儘量避免對企業開展形式主義的評比檢查活動，減輕企業負擔，但如有群眾舉報或者有線索、有初步證據表明企業實施或者正在實施違法行為，則執法部門必須依法開展執法調查取證活動。
問題四：在促進經濟轉型升級和高質量發展方面，地方政府還有哪些發揮空間？
「誰擁有法治化營商環境，誰就擁有競爭優勢，最大限度地促進經濟轉型升級和高質量發展。因此，地方政府必須以法治思維和法治方式持續優化政務服務，規範涉企執法檢查。」劉紅春建議應從四方面著手：
第一，堅持科學立法。地方政府應以《優化營商環境條例》為基礎，在立法權限內製定地方優化營商環境的政府規章，完善契合現代化經濟體系需要與適應地方發展環境需求的法律制度，發揮好法治的固根本、穩預期、利長遠作用。
第二，規範政策文件制定。政府出台重大政策、規範性文件等必須嚴格實行合法性審核機制，對制定主體、制定職權、內容是否符合法律法規和國家政策規定、制定程序是否符合要求等依法嚴格審查，及時糾正重形式、輕內容、走過場等官僚主義、形式主義做法。
第三，提升法治思維能力。領導幹部要在實踐中嚴格遵守「法無授權不可為」的規則約束，堅決落實「法定職責必須為」的主體責任，充分保障「法無禁止皆可為」的私權自由，保證履職程序符合規定、履職內容依據充分、履職結果公平正義。
第四，加強法治政府建設。基層政府應當堅持系統觀念、法治思維、強基導向，健全市縣法治建設體制機制、提升市縣各方面法治工作能力和保障水平、增強執法司法公信力，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。
馮嘉建議，地方政府應當避免各種形式主義的評比檢查活動，也應當保障各執法部門依據法律法規或國家規定履行執法監督職責的行為不受影響。同時，河南省立法及司法行政部門應對商丘市的相關規範性文件依法開展規範性文件備案及合法性審查。
編輯：陳媛媛