我辦根據開展市「十四五」規劃綱要編制專題調研工作方案要求，著眼為推動首都高質量發展發揮好鄉村產業功能作用，立足鄉村振興戰略在京郊大地實施，對「發展都市現代農業，促進鄉村產業振興」的思路、途徑和舉措等進行了深入調研，有關情況如下：
一、「十三五」時期城鄉一體化發展規劃實施情況
「十三五」規劃實施以來，市政府高度重視推進城鄉一體化發展，制定實施了《北京市「十三五」時期城鄉一體化發展規劃》，通過體制改革和政策調整，促進了城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，城鄉二元經濟結構現狀逐步改善，城鄉經濟社會呈現全面、協調、可持續發展態勢。
一是新發展理念持續深入得到貫徹落實。規劃實施過程中，能夠始終立足首都城市戰略定位，堅持新發展理念，城鄉一體化和農業現代化實現高水平發展，推動了農村地區全面建成小康社會的進程。新型城鎮化穩步發展，新農村建設加快推進，城鎮體系進一步完善，美麗鄉村建設全面深入，協調發展充分體現；下大氣力開展低收入農戶幫扶，農民增收持續促進，城鄉基本公共服務均等化水平逐步提高，農村居民獲得感在共享發展中進一步增強；農業「調轉節」深入推進，都市農業現代化水平不斷提升，大幅度推進生態環境建設，農業生態功能更加強化，綠色發展成效明顯；全面深化農村改革，新「三起來」深入推進，在創新發展推動下，農村發展不斷迸發新活力；在更廣範圍配置農業農村資源，深化京津冀農業協同發展，農業開放水平和影響力日益增強，開放發展理念得到落實。
二是規劃發展目標指標穩步有序實現。規劃涉及經濟發展、公共服務、民生質量、生態文明、社會治理等五大類24項目標指標，注重匯聚各方力量協同推動規劃有力有序落實，全市城鄉一體化進程綜合實現程度較高。
三是規劃重點任務進展成效明顯。為有效推進城鄉一體化發展規劃實施，先後出台《關於落實發展新理念全面提高新時期城鄉一體化發展水平的意見》《關於堅持疏解整治促提升紮實推動城鄉一體化發展的意見》，並在貫徹落實中成效不斷顯現，城鄉一體化發展水平邁上新台階。制定的《關於實施鄉村振興戰略的措施》，強調以城鄉融合發展、農業綠色發展、農民全面發展為主線，突出以建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系為重點，強化統籌協調，以摺子工程形式分解任務、推進落實。相關部門主動把推進城鄉一體化、城鄉融合納入工作職責，形成加快推進城鄉一體化發展的有效合力，實施鄉村振興戰略在京郊大地形成生動實踐。
二、鄉村振興戰略下都市現代農業發展情況
(一)工作成效。
近年來，雖然在一些因素影響下，無論是種養殖業還是一二三產融合性產業，總體規模和效益都有所下降。但在鄉村振興戰略的引領下，本市調整農業產業發展思路，調減高耗水作物播種面積，清退低端養殖場，著力推動農業產業向綠色、高效、融合、品牌等方面發展，特別是近兩年逐步實現了農業生產從追求產量和質量向追求高品質轉變，農業產業從規模化向精品化轉變，農業功能從生產向生活和生態的轉變。
今年，在面對新冠疫情突發並進入常態化防控下，本市統籌好疫情防控與經濟發展的關係，對標對表全面建成小康社會目標要求，因時因勢地制定有針對性的政策舉措，兼顧疫情防控和農業農村工作兩手發力，努力把疫情對農業生產的影響程度降到最低，穩步推進都市現代農業發展。
一是政策支持體系進一步健全。近年來，為了促進都市現代農業高質量發展，市政府及相關部門加強規劃引領，相繼研究出台現代種業發展、村地區管、宅基地管理、休閒農業發展、鄉村民宿等政策；各相關區落實新版北京城市總規，編制了分區規劃，明晰了發展思路和措施。
二是科技創新能力進一步增強。市、區政府圍繞高效設施農業、現代種業、植物工廠、「網際網路+現代農業」等農業高精尖化持續推進科技創新和成果轉化。在現代種業方面，圍繞建設「種業之都」深化布局。啟動創建平谷國家現代農業產業園，打造以畜禽種業科技創新園為核心、各類種畜禽養殖基地包圍的「一核多點」種業體系空間布局；繼續支持發展通州國際種業科技園區享受中關村國家自主創新示範區各項優惠政策，搭建全球先進的農作物分子育種服務平台，打造集種業育種、展示、評價、交易、服務於一體的高端、可持續發展的現代農作物種業產業鏈。在發展植物工廠方面，市農業農村等部門通過幫助農村專業合作社制定生產方案、更新技術細節、評價經濟效益狀況、指導生產等方式，鼓勵並引導農民專業合作社建立了一批標準化生產、智能管理的果類蔬菜生產園區。
三是服務保障能力進一步提高。市政府加強統籌，為種養殖業提供產前、產中、產後全產業鏈服務，產業集中度不斷增強，產業要素不斷聚集，產業效益不斷提升。為推動一二三產業融合發展提供綜合服務，以創建「國家都市型現代農業示範區」「農業科技創新示範區」等為抓手促進設施農業與休閒農業、鄉村旅遊、科普教育、培訓推廣等生產性和生活性服務業融合發展速度加快。
四是區域發展路徑進一步拓寬。各涉農區結合制定分區規劃，因地制宜構建綠色創新產業體系，在多規統籌點狀供地、盤活閒置農宅發展精品民宿和創客空間、農業綠色發展等方面探索發展新路徑。例如，門頭溝區作為全市點狀供地試點，率先構建了「以分區規劃為龍頭，以專項規劃為重點，以點狀供地為基礎」的規劃實施體系，編制了點狀供地實施規劃，解決了地從哪裡來、怎樣實現落圖、怎樣公平分配、怎樣分步實施、用於哪些產業等5個基本的實施路徑問題，點狀供地用於包括精品民宿、休閒農業、鄉村旅遊、農事體驗、健康養老等生態類型產業。
(二)存在問題。
1.都市現代農業發展現狀不容樂觀。
一是基礎資源不足。「調轉節」工作還需持續發力。土地利用矛盾突出，在減量發展背景下，部分區因前期土地開發強度高，造林用地多，耕地後備資源不足。都市現代農業土地規模經營的方式方法不多。為落實「村地區管」要求，各區鼓勵農用地流轉到村集體手中，推進農業產業集約化發展，因流轉土地絕大多數是永久基本農田，種植方式和作物受到土地性質限制，產出效益不高，缺乏吸引力。鄉鎮政府每年支付土地流轉補貼費用、農田環境整治費用較多，壓力大。
二是種養殖業發展要素資源供給薄弱。主要體現在用工難、用能貴、用苗弱、融資難等方面。用工方面，表現為農業人才結構性矛盾突出，基層農業服務和技術推廣人員不足，植保、栽培、智能管理、電子商務等專業人才稀缺；農業從業人員老齡化明顯、受教育程度低、性別比例不均衡；對外來人才缺乏吸引力，農業用工長期不穩定。在與農民依法簽訂勞動合同時，絕大多數農民不願意繳納應由本人繳納的社保費用部分，由於缺人與用人的矛盾，形成的事實勞動合同，存在違法用工現象。用能方面，設施農業冬季用能成本居高不下，不少設施停止冬季生產，導致本市地產蔬菜越冬供應能力低。用苗方面，本市年蔬菜所需種苗3/4需從外地調運，既增加生產成本，也有病蟲害傳播風險。融資方面，農民專業合作社法明確，「國家政策性金融機構應當採取多種形式，為農民專業合作社提供多渠道的資金支持」。目前設施農業不符合銀行貸款抵押要求，包括農民專業合作社經營的設施農業融資困難，需要政策性金融機構提供支持。
三是鄉村產業融合發展政策路徑不夠清晰。受新冠病毒疫情影響，休閒農業與鄉村旅遊遭受重創，亟需相應的政策和資金支持，提升產業發展信心；近兩年本市的產業融合發展實現「瘦身健體、減量提質」，但同時，鄉村產業融合發展的正面清單不明確，農村用地法律政策解讀不到位，農村土地空閒、低效、粗放利用和新產業新業態用地供給不足並存。另外，森林法明確，「在符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能的前提下，經科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅遊等」，本市還應研究制定相應政策並明確實施路徑。
2.設施農業支持力度不夠。
一是政策支持缺乏持續性。本市2008年公布實施的《關於促進設施農業發展的意見》已失效，新的設施農業發展指導性意見、高效設施農業發展政策等還未出台，專項財政扶持政策也需要進一步健全完善。在調研中各涉農區、鄉鎮反映，目前設施農業發展方向不明確，社會資本不敢盲目投入；設施農業缺乏統一標準，造成設施農業和違法占地界限模糊，政府補貼沒有依據。為落實自然資源部和農業農村部《關於設施農業用地管理有關問題的通知》要求，本市正在加緊研究制定設施農業用地管理辦法。因設施農業用地政策未出台，相應缺乏用地備案程序，按照新的分區規劃，政府相關部門還不能明確給出新增設施農業用地審核意見。本市相關規定明確農業生產必要的管理用房、農資庫和加工儲藏等附屬設施建設不能占用永久基本農田，需要使用一般耕地。目前部分區劃定的永久基本農田在空間上未預留這部分土地，鄉鎮分區規劃也未明確這部分用地指標，農業附屬設施無法落地。例如，房山區澤普農業公司反映，農業生產仍然屬於勞動密集型行業，為了節約成本，會儘可能使用農機，但是沒有存放場所，農機長期暴露在室外，損毀嚴重。延慶永寧雙時助農合作社反映，合作社占地面積400畝的春秋棚，土地性質屬於永久基本農田，生產鮮切花出口日韓，每年產值1600萬，產品要求及時加工後全程冷鏈，一直想造一個初加工車間，缺乏實施路徑。
二是資金支持不足。相關數據顯示，本市設施蔬菜建設扶持資金從2009年8.14億元逐年調減至2014年的1.83億元，2015-2019年菜田補貼資金基本穩定在2.5億元左右，財政資金支持力度總體偏低；對農戶的政策性補貼主要是針對占比低的本地種植戶，導致生產主體積極性不高，社會資金、人力、土地要素向高收益產業轉移；無論是高效設施農業還是普通設施農業，建設、生產、銷售等環節的成本都較高，政府資金支持不足，社會資本投入缺乏積極性。調研發現，包括鋼架大棚、簡易日光溫室，經營好的涉農企業利潤率僅維持在10%左右，成本回收周期長。高檔連棟溫室建設的初期投入高，5萬平米的連棟溫室建設前期投入超過1億元，缺少金融支持政策，企業融資困難。例如，根據部分涉農企業提供數據，用於種植有機蔬菜的簡易日光溫室建設成本約15萬元(可用10年)、生產成本(地租+生產資料+人工+能耗)約5.5萬元/畝·年、加工流通成本約4.6萬元/畝·年、銷售成本6.8萬元/畝·年、運營成本3.2萬元/畝·年、損耗3.8萬元/畝·年，成本合計25.4萬元/畝·年，銷售收入28萬元/畝·年，政府補貼0.065萬元/畝·年，利潤2.665萬元/畝·年，利潤率僅10.5%。另外，智能溫室建設成本最低約為1300萬元/畝，不計建設成本利潤約12.5萬元/畝·年，收益率太低。
三是設施老舊科技含量不高。本市現存設施農業以2008-2012年建設的普通設施農業為主，利用率不到60%，科技創新應用程度較低，棚矮、牆體保溫差，大部分已處於變形、開裂或坍塌狀態，存在安全隱患，用材、技術、設計已經不能很好適應當前節能、智能的需要。設施農業機械化水平只有30%左右，不到露天種植業機械化水平的一半；88%的經營主體是農戶，投入能力有限，農業技術裝備難以大規模推廣應用；新建的現代化大型智能溫室，從設計、製造和材料應用等關鍵環節，在適用農機、自動化控制、無土栽培、優質高產品種、生物防控等重要節點，過多依賴進口或國外生產模式，自主智慧財產權的研發推廣應用不足。例如，北京宏福國際農業科技有限公司引進國際先進的荷蘭現代溫室技術、環控技術及農業操作規範，建立智能溫室，創建植物生長最佳環境，實現人員和資源的高效配置。
3.點狀供地進展遲緩。
一是點狀供地政策可操作性不強。去年新修訂的土地管理法明確，「要統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展」，同時，明確了農村集體經營性建設用地入市制度；本市出台的《關於深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的實施意見》也明確，「預留規劃城鄉建設用地指標(不超過5%)，確保用於零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅遊設施等建設」。但是，實踐中針對新增鄉村產業用地需求，還缺乏可操作性。例如，北京密農人家農業科技有限公司反映，復工復產後及時開放了室外100畝地的農事體驗園區，土地性質屬於永久基本農田和一般耕地，但是由於沒有農具存放倉庫、廁所、停車場等基礎設施，體驗園區始終未發展起來，通過各種途徑申請報批手續，兩年時間都沒有結果。
二是點狀供地功能不完備。本市29處試點實施點狀供地項目的用途為經營農產品研發、農產品展銷、農業技術推廣等，與設施農業用地區分不夠，使用範圍較窄，沒有相應的服務設施，難以滿足實際需求。例如，某涉農企業在「大棚房」整治之前是集種植銷售、農業休閒觀光、採摘、農事體驗、農業科技示範、青少年科普教育等為一體的綜合性農業園區，通過點狀供地方式落實「大棚房」整改工作後，土地租賃價格從1800元/畝·年(一般耕地)增加到10萬元/畝·年(集體建設用地)，園區的觀光、科普、體驗功能因服務設施缺乏而無法實現，巨大的成本和功能限制，造成經營難以為繼。調研中部分區表示，目前最大的問題就是「政策不明確，無法確定下一步發展方向」、「鄉村產業只知道不能幹什麼，不知道能幹什麼、怎麼干」？
三是審批手續繁瑣且政策待完善。試點點狀供地項目要經過規劃自然資源部門審批土地性質、發展改革部門立項、住房城鄉建設部門審批建設等環節，周期長、手續費高，部分整改的涉農企業經營受到了較大影響。有的涉農企業反映，完成10畝地的測繪、地勘、房屋鑑定等10餘項點狀供地審批流程花費150餘萬元，審批周期長達18個月，對涉農企業影響巨大。目前本市執行的點狀供地政策是面積不超過項目總面積5%，同時單個項目總面積不超過10畝，實踐中還不能滿足部分農企的實際需求。
三、對市「十四五」時期鄉村振興戰略實施規劃編制的意見建議。
「十四五」規劃是在決戰決勝全面建成小康社會、實現「十三五」規劃收官的基礎上，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃，對於推進鄉村振興戰略這項長久性歷史任務深入實施，續寫好這篇大文章，至關重要。產業振興是鄉村振興的基礎。蔡奇書記在全市農村工作領導小組第一次會議上對鄉村產業發展作出了全面部署，明確重點圍繞「推動農業農村經濟發展，夯實鄉村振興的產業基礎」等6項工作開展。因此，在編制市「十四五」時期鄉村振興戰略實施規劃中，要強調立足本市「大城市小農業」「大京郊小城區」的市情農情，推動與首都功能定位相適應、優質高產高效、多功能、可持續的都市現代農業發展。為有效應對重大疫情、自然災害等突發事件帶來的風險，增強安全可控性、全程可追溯性，提高鮮活農產品自給率，要進一步打通政策瓶頸，重點規劃發展好高效設施農業，改造利用好閒置設施農業；研究實施點狀供地等政策，支持一二三產業融合發展。
1.結合都市現代農業發展現狀綜合施策。
一是補齊農業綠色發展短板和弱項。通過制定引導政策、設立專項、完善補貼補償與購買服務等措施，調動農業綠色技術各創新主體的積極性，加大對農業綠色技術創新研究和示範推廣的支持。發揮首都科技資源優勢，構建農業綠色發展技術體系，系統解決制約產業和區域綠色發展的重大關鍵科技問題和技術瓶頸。針對本市農業綠色發展存在的主要問題和制約因素，重點圍繞節水、水污染治理、土壤改良、農田殘膜污染治理、廢棄物回收利用、垃圾無害化處理、綠色防控、種養循環等關鍵環節研發新技術，並推動科技成果轉化應用。
二是下大力氣解決生產環節的難題。培育和扶植新型農業經營主體。發揮龍頭企業帶動作用，調動農民專業合作社生產積極性，建立與小農戶的緊密利益聯結機制。在設施農業中探索新型職業農民身份認定，對招用本市勞動力試行「崗補」「社補」政策。針對外地農民普遍不願意繳社保的實際，結合農業季節性強的特點，研究財政支持政策，為農民工依法建立用工保險。加強蔬菜育苗相關技術攻關、種苗繁育及生產能力建設；研究出台種苗繁育基地建設、研發、生產、供應扶持政策，解決本市蔬菜育苗產業低水平發展的問題。
三是有針對性破解產業融合發展問題。加強對鄉村產業融合發展的科學統籌和宏觀指導，編制鄉村產業融合發展總體規劃；把農業生產、農耕文化傳承與保護、文化創意、景觀建設與休閒娛樂相結合，處理好農與非農的關係，通過農業要素與非農要素的結合提升農業品質，促進城鄉融合發展；通過創建農村產業融合發展示範園等方式，形成多主體參與、多要素聚集、多業態發展、多模式推進的融合格局，把涉農二三產業儘可能留在農村，把就業崗位、增值收益儘可能留給農民。
2.多措並舉推動設施農業發展。
一是完善支持政策措施。儘快研究制定本市設施農業發展的指導意見，明確設施農業發展方向、產業布局等，推動設施農業健康發展；研究細化設施農業標準，明確面積、規格、分類等，為加強管理提供依據。依照農民專業合作社法、森林法、畜牧法的相關規定，結合自然資源部和農業農村部《關於設施農業用地管理有關問題的通知》，儘快研究出台本市設施農業用地政策，規範相關工作流程，保障設施農業依法依規建設。研究制定老舊設施農業改造和升級政策，按照「宜機化」的原則，改善生產性能，降低人工成本，配備適用農機具和智能化生產裝備。
二是持續加大資金支持。深入貫徹落實國務院《關於促進鄉村產業振興的指導意見》，健全財政投入機制，加強一般公共預算投入保障，提高土地出讓收入用於農業農村的比例，支持鄉村產業振興。研究設立蔬菜專項扶持資金等措施，撬動社會資本投入設施農業的積極性；研究設施農業補貼方式和懲戒措施，通過設施建設升級改造補貼，耕種、肥料、植保、研發、用能等補貼措施，提高補貼的精準度；完善農機補貼，研究將叉車等冷鏈運輸機械納入補貼範圍；試行技術崗位補貼，提升設施農業生產的專業化水平；試點將設施農業用工統一納入全市促進就業和就業補貼政策覆蓋範圍；加大對政策性貸款或補貼挪作非農用途的懲罰力度，確保財政支持真正用於農業。強化金融支撐保障。進一步加強政策性農投、農擔、保險、信貸等金融產品對設施農業等產業的精準、科學支持；引導政策性融資擔保機構開發適合特定擔保產品，推動農業設施、大型農機、土地經營權依法合規抵押融資；完善政策性農業保險，對設施農業「應保盡保」。
三是新建和利舊並重提高設施利用率。借鑑上海等超大城市經驗，提高鮮活農產品自給率，引導和鼓勵通過利用閒置設施，增加蔬菜播種面積；繼續加快推廣高效設施農業，發展高品質農產品；進一步研究並推廣植物工廠等，實現技術突破和生產方式創新，探索農業產業的工業化轉變和農業生產的工廠化轉變，提升本市蔬菜自給能力；加快推進本市生豬養殖基地建設，確保儘快投產。
四是大力提高社會化服務水平。發展壯大社會化服務組織，重點圍繞農作物種子種苗、植保、營養配肥、土壤改良、冷鏈、銷售等方面，建立以企業為主體，以大專院校和技術部門為技術和人才支撐的社會化服務組織，以政府購買服務的方式引導其提供綜合服務；健全農業社會化服務體系，圍繞設施農業生產的產前、產中、產後服務，加快構建和完善以生產銷售服務、科技服務、信息服務和金融服務為主體的社會化服務體系；充分發揮政府的服務性機構、農民專業合作組織和經營主體的作用，實現優勢互補、形成合力。
3.加快推動點狀供地工作進展。
一是著力建立健全點狀供地政策和舉措。進一步研究落實土地管理法關於農用地專用、農村集體經營建設用地入市等相關規定，借鑑國內已有的經驗和模式，在總結本市點狀供地試點經驗的基礎上，破解「農地農用」「農地能用」和支持產業融合發展用地之間的瓶頸和矛盾。研究制定促進鄉村產業融合發展用地專項政策，明確點狀供地的範圍、標準和實施路徑，區分點狀供地和設施農業用地的差別，實現錯位互補；點狀供地審批應區別於國有建設用地審批程序，採取靈活、便捷、簡化的方式，簡化審批程序；繼續鼓勵和支持各區探索和發展點狀供地路徑，形成切實可行的經驗模式，促進鄉村產業融合發展。
二是實事求是研究確定點狀供地價格。鄉村產業存在成本較高、收益率低、回報周期長等特點，對用於發展鄉村融合產業的點狀供地，應該區別於國有建設用地的定價機制，充分考慮區位、社會效益等綜合因素，制定科學合理的價格，吸引社會資本投入到生態旅遊、森林康養、田園綜合體等新興業態中。探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用閒置農宅，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閒農業、鄉村旅遊等農業農村體驗活動場所。
三是嚴格管控點狀供地用途。依據相關政策，做好鄉村產業融合發展用地保障，嚴格土地用途管制。依法依規管理休閒觀光度假場所、農業園區和鄉村產業融合發展設施，合理增加配套服務功能，滿足實際需求。建立鄉村產業用地使用准入與退出機制，落實屬地責任，加強監管，發展優質鄉村產業項目。研究劃定生態低風險區域或旅遊要素、遊客聚集區相關聯的空間，允許適當開發「輕建設重運營」的旅遊服務設施，促進單一的旅遊觀光經濟向深度體驗型休閒經濟與生態康養型度假經濟轉變。
一、「十三五」時期城鄉一體化發展規劃實施情況
「十三五」規劃實施以來，市政府高度重視推進城鄉一體化發展，制定實施了《北京市「十三五」時期城鄉一體化發展規劃》，通過體制改革和政策調整，促進了城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，城鄉二元經濟結構現狀逐步改善，城鄉經濟社會呈現全面、協調、可持續發展態勢。
一是新發展理念持續深入得到貫徹落實。規劃實施過程中，能夠始終立足首都城市戰略定位，堅持新發展理念，城鄉一體化和農業現代化實現高水平發展，推動了農村地區全面建成小康社會的進程。新型城鎮化穩步發展，新農村建設加快推進，城鎮體系進一步完善，美麗鄉村建設全面深入，協調發展充分體現；下大氣力開展低收入農戶幫扶，農民增收持續促進，城鄉基本公共服務均等化水平逐步提高，農村居民獲得感在共享發展中進一步增強；農業「調轉節」深入推進，都市農業現代化水平不斷提升，大幅度推進生態環境建設，農業生態功能更加強化，綠色發展成效明顯；全面深化農村改革，新「三起來」深入推進，在創新發展推動下，農村發展不斷迸發新活力；在更廣範圍配置農業農村資源，深化京津冀農業協同發展，農業開放水平和影響力日益增強，開放發展理念得到落實。
二是規劃發展目標指標穩步有序實現。規劃涉及經濟發展、公共服務、民生質量、生態文明、社會治理等五大類24項目標指標，注重匯聚各方力量協同推動規劃有力有序落實，全市城鄉一體化進程綜合實現程度較高。
三是規劃重點任務進展成效明顯。為有效推進城鄉一體化發展規劃實施，先後出台《關於落實發展新理念全面提高新時期城鄉一體化發展水平的意見》《關於堅持疏解整治促提升紮實推動城鄉一體化發展的意見》，並在貫徹落實中成效不斷顯現，城鄉一體化發展水平邁上新台階。制定的《關於實施鄉村振興戰略的措施》，強調以城鄉融合發展、農業綠色發展、農民全面發展為主線，突出以建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系為重點，強化統籌協調，以摺子工程形式分解任務、推進落實。相關部門主動把推進城鄉一體化、城鄉融合納入工作職責，形成加快推進城鄉一體化發展的有效合力，實施鄉村振興戰略在京郊大地形成生動實踐。
二、鄉村振興戰略下都市現代農業發展情況
(一)工作成效。
近年來，雖然在一些因素影響下，無論是種養殖業還是一二三產融合性產業，總體規模和效益都有所下降。但在鄉村振興戰略的引領下，本市調整農業產業發展思路，調減高耗水作物播種面積，清退低端養殖場，著力推動農業產業向綠色、高效、融合、品牌等方面發展，特別是近兩年逐步實現了農業生產從追求產量和質量向追求高品質轉變，農業產業從規模化向精品化轉變，農業功能從生產向生活和生態的轉變。
今年，在面對新冠疫情突發並進入常態化防控下，本市統籌好疫情防控與經濟發展的關係，對標對表全面建成小康社會目標要求，因時因勢地制定有針對性的政策舉措，兼顧疫情防控和農業農村工作兩手發力，努力把疫情對農業生產的影響程度降到最低，穩步推進都市現代農業發展。
一是政策支持體系進一步健全。近年來，為了促進都市現代農業高質量發展，市政府及相關部門加強規劃引領，相繼研究出台現代種業發展、村地區管、宅基地管理、休閒農業發展、鄉村民宿等政策；各相關區落實新版北京城市總規，編制了分區規劃，明晰了發展思路和措施。
二是科技創新能力進一步增強。市、區政府圍繞高效設施農業、現代種業、植物工廠、「網際網路+現代農業」等農業高精尖化持續推進科技創新和成果轉化。在現代種業方面，圍繞建設「種業之都」深化布局。啟動創建平谷國家現代農業產業園，打造以畜禽種業科技創新園為核心、各類種畜禽養殖基地包圍的「一核多點」種業體系空間布局；繼續支持發展通州國際種業科技園區享受中關村國家自主創新示範區各項優惠政策，搭建全球先進的農作物分子育種服務平台，打造集種業育種、展示、評價、交易、服務於一體的高端、可持續發展的現代農作物種業產業鏈。在發展植物工廠方面，市農業農村等部門通過幫助農村專業合作社制定生產方案、更新技術細節、評價經濟效益狀況、指導生產等方式，鼓勵並引導農民專業合作社建立了一批標準化生產、智能管理的果類蔬菜生產園區。
三是服務保障能力進一步提高。市政府加強統籌，為種養殖業提供產前、產中、產後全產業鏈服務，產業集中度不斷增強，產業要素不斷聚集，產業效益不斷提升。為推動一二三產業融合發展提供綜合服務，以創建「國家都市型現代農業示範區」「農業科技創新示範區」等為抓手促進設施農業與休閒農業、鄉村旅遊、科普教育、培訓推廣等生產性和生活性服務業融合發展速度加快。
四是區域發展路徑進一步拓寬。各涉農區結合制定分區規劃，因地制宜構建綠色創新產業體系，在多規統籌點狀供地、盤活閒置農宅發展精品民宿和創客空間、農業綠色發展等方面探索發展新路徑。例如，門頭溝區作為全市點狀供地試點，率先構建了「以分區規劃為龍頭，以專項規劃為重點，以點狀供地為基礎」的規劃實施體系，編制了點狀供地實施規劃，解決了地從哪裡來、怎樣實現落圖、怎樣公平分配、怎樣分步實施、用於哪些產業等5個基本的實施路徑問題，點狀供地用於包括精品民宿、休閒農業、鄉村旅遊、農事體驗、健康養老等生態類型產業。
(二)存在問題。
1.都市現代農業發展現狀不容樂觀。
一是基礎資源不足。「調轉節」工作還需持續發力。土地利用矛盾突出，在減量發展背景下，部分區因前期土地開發強度高，造林用地多，耕地後備資源不足。都市現代農業土地規模經營的方式方法不多。為落實「村地區管」要求，各區鼓勵農用地流轉到村集體手中，推進農業產業集約化發展，因流轉土地絕大多數是永久基本農田，種植方式和作物受到土地性質限制，產出效益不高，缺乏吸引力。鄉鎮政府每年支付土地流轉補貼費用、農田環境整治費用較多，壓力大。
二是種養殖業發展要素資源供給薄弱。主要體現在用工難、用能貴、用苗弱、融資難等方面。用工方面，表現為農業人才結構性矛盾突出，基層農業服務和技術推廣人員不足，植保、栽培、智能管理、電子商務等專業人才稀缺；農業從業人員老齡化明顯、受教育程度低、性別比例不均衡；對外來人才缺乏吸引力，農業用工長期不穩定。在與農民依法簽訂勞動合同時，絕大多數農民不願意繳納應由本人繳納的社保費用部分，由於缺人與用人的矛盾，形成的事實勞動合同，存在違法用工現象。用能方面，設施農業冬季用能成本居高不下，不少設施停止冬季生產，導致本市地產蔬菜越冬供應能力低。用苗方面，本市年蔬菜所需種苗3/4需從外地調運，既增加生產成本，也有病蟲害傳播風險。融資方面，農民專業合作社法明確，「國家政策性金融機構應當採取多種形式，為農民專業合作社提供多渠道的資金支持」。目前設施農業不符合銀行貸款抵押要求，包括農民專業合作社經營的設施農業融資困難，需要政策性金融機構提供支持。
三是鄉村產業融合發展政策路徑不夠清晰。受新冠病毒疫情影響，休閒農業與鄉村旅遊遭受重創，亟需相應的政策和資金支持，提升產業發展信心；近兩年本市的產業融合發展實現「瘦身健體、減量提質」，但同時，鄉村產業融合發展的正面清單不明確，農村用地法律政策解讀不到位，農村土地空閒、低效、粗放利用和新產業新業態用地供給不足並存。另外，森林法明確，「在符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能的前提下，經科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅遊等」，本市還應研究制定相應政策並明確實施路徑。
2.設施農業支持力度不夠。
一是政策支持缺乏持續性。本市2008年公布實施的《關於促進設施農業發展的意見》已失效，新的設施農業發展指導性意見、高效設施農業發展政策等還未出台，專項財政扶持政策也需要進一步健全完善。在調研中各涉農區、鄉鎮反映，目前設施農業發展方向不明確，社會資本不敢盲目投入；設施農業缺乏統一標準，造成設施農業和違法占地界限模糊，政府補貼沒有依據。為落實自然資源部和農業農村部《關於設施農業用地管理有關問題的通知》要求，本市正在加緊研究制定設施農業用地管理辦法。因設施農業用地政策未出台，相應缺乏用地備案程序，按照新的分區規劃，政府相關部門還不能明確給出新增設施農業用地審核意見。本市相關規定明確農業生產必要的管理用房、農資庫和加工儲藏等附屬設施建設不能占用永久基本農田，需要使用一般耕地。目前部分區劃定的永久基本農田在空間上未預留這部分土地，鄉鎮分區規劃也未明確這部分用地指標，農業附屬設施無法落地。例如，房山區澤普農業公司反映，農業生產仍然屬於勞動密集型行業，為了節約成本，會儘可能使用農機，但是沒有存放場所，農機長期暴露在室外，損毀嚴重。延慶永寧雙時助農合作社反映，合作社占地面積400畝的春秋棚，土地性質屬於永久基本農田，生產鮮切花出口日韓，每年產值1600萬，產品要求及時加工後全程冷鏈，一直想造一個初加工車間，缺乏實施路徑。
二是資金支持不足。相關數據顯示，本市設施蔬菜建設扶持資金從2009年8.14億元逐年調減至2014年的1.83億元，2015-2019年菜田補貼資金基本穩定在2.5億元左右，財政資金支持力度總體偏低；對農戶的政策性補貼主要是針對占比低的本地種植戶，導致生產主體積極性不高，社會資金、人力、土地要素向高收益產業轉移；無論是高效設施農業還是普通設施農業，建設、生產、銷售等環節的成本都較高，政府資金支持不足，社會資本投入缺乏積極性。調研發現，包括鋼架大棚、簡易日光溫室，經營好的涉農企業利潤率僅維持在10%左右，成本回收周期長。高檔連棟溫室建設的初期投入高，5萬平米的連棟溫室建設前期投入超過1億元，缺少金融支持政策，企業融資困難。例如，根據部分涉農企業提供數據，用於種植有機蔬菜的簡易日光溫室建設成本約15萬元(可用10年)、生產成本(地租+生產資料+人工+能耗)約5.5萬元/畝·年、加工流通成本約4.6萬元/畝·年、銷售成本6.8萬元/畝·年、運營成本3.2萬元/畝·年、損耗3.8萬元/畝·年，成本合計25.4萬元/畝·年，銷售收入28萬元/畝·年，政府補貼0.065萬元/畝·年，利潤2.665萬元/畝·年，利潤率僅10.5%。另外，智能溫室建設成本最低約為1300萬元/畝，不計建設成本利潤約12.5萬元/畝·年，收益率太低。
三是設施老舊科技含量不高。本市現存設施農業以2008-2012年建設的普通設施農業為主，利用率不到60%，科技創新應用程度較低，棚矮、牆體保溫差，大部分已處於變形、開裂或坍塌狀態，存在安全隱患，用材、技術、設計已經不能很好適應當前節能、智能的需要。設施農業機械化水平只有30%左右，不到露天種植業機械化水平的一半；88%的經營主體是農戶，投入能力有限，農業技術裝備難以大規模推廣應用；新建的現代化大型智能溫室，從設計、製造和材料應用等關鍵環節，在適用農機、自動化控制、無土栽培、優質高產品種、生物防控等重要節點，過多依賴進口或國外生產模式，自主智慧財產權的研發推廣應用不足。例如，北京宏福國際農業科技有限公司引進國際先進的荷蘭現代溫室技術、環控技術及農業操作規範，建立智能溫室，創建植物生長最佳環境，實現人員和資源的高效配置。
3.點狀供地進展遲緩。
一是點狀供地政策可操作性不強。去年新修訂的土地管理法明確，「要統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展」，同時，明確了農村集體經營性建設用地入市制度；本市出台的《關於深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的實施意見》也明確，「預留規劃城鄉建設用地指標(不超過5%)，確保用於零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅遊設施等建設」。但是，實踐中針對新增鄉村產業用地需求，還缺乏可操作性。例如，北京密農人家農業科技有限公司反映，復工復產後及時開放了室外100畝地的農事體驗園區，土地性質屬於永久基本農田和一般耕地，但是由於沒有農具存放倉庫、廁所、停車場等基礎設施，體驗園區始終未發展起來，通過各種途徑申請報批手續，兩年時間都沒有結果。
二是點狀供地功能不完備。本市29處試點實施點狀供地項目的用途為經營農產品研發、農產品展銷、農業技術推廣等，與設施農業用地區分不夠，使用範圍較窄，沒有相應的服務設施，難以滿足實際需求。例如，某涉農企業在「大棚房」整治之前是集種植銷售、農業休閒觀光、採摘、農事體驗、農業科技示範、青少年科普教育等為一體的綜合性農業園區，通過點狀供地方式落實「大棚房」整改工作後，土地租賃價格從1800元/畝·年(一般耕地)增加到10萬元/畝·年(集體建設用地)，園區的觀光、科普、體驗功能因服務設施缺乏而無法實現，巨大的成本和功能限制，造成經營難以為繼。調研中部分區表示，目前最大的問題就是「政策不明確，無法確定下一步發展方向」、「鄉村產業只知道不能幹什麼，不知道能幹什麼、怎麼干」？
三是審批手續繁瑣且政策待完善。試點點狀供地項目要經過規劃自然資源部門審批土地性質、發展改革部門立項、住房城鄉建設部門審批建設等環節，周期長、手續費高，部分整改的涉農企業經營受到了較大影響。有的涉農企業反映，完成10畝地的測繪、地勘、房屋鑑定等10餘項點狀供地審批流程花費150餘萬元，審批周期長達18個月，對涉農企業影響巨大。目前本市執行的點狀供地政策是面積不超過項目總面積5%，同時單個項目總面積不超過10畝，實踐中還不能滿足部分農企的實際需求。
三、對市「十四五」時期鄉村振興戰略實施規劃編制的意見建議。
「十四五」規劃是在決戰決勝全面建成小康社會、實現「十三五」規劃收官的基礎上，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃，對於推進鄉村振興戰略這項長久性歷史任務深入實施，續寫好這篇大文章，至關重要。產業振興是鄉村振興的基礎。蔡奇書記在全市農村工作領導小組第一次會議上對鄉村產業發展作出了全面部署，明確重點圍繞「推動農業農村經濟發展，夯實鄉村振興的產業基礎」等6項工作開展。因此，在編制市「十四五」時期鄉村振興戰略實施規劃中，要強調立足本市「大城市小農業」「大京郊小城區」的市情農情，推動與首都功能定位相適應、優質高產高效、多功能、可持續的都市現代農業發展。為有效應對重大疫情、自然災害等突發事件帶來的風險，增強安全可控性、全程可追溯性，提高鮮活農產品自給率，要進一步打通政策瓶頸，重點規劃發展好高效設施農業，改造利用好閒置設施農業；研究實施點狀供地等政策，支持一二三產業融合發展。
1.結合都市現代農業發展現狀綜合施策。
一是補齊農業綠色發展短板和弱項。通過制定引導政策、設立專項、完善補貼補償與購買服務等措施，調動農業綠色技術各創新主體的積極性，加大對農業綠色技術創新研究和示範推廣的支持。發揮首都科技資源優勢，構建農業綠色發展技術體系，系統解決制約產業和區域綠色發展的重大關鍵科技問題和技術瓶頸。針對本市農業綠色發展存在的主要問題和制約因素，重點圍繞節水、水污染治理、土壤改良、農田殘膜污染治理、廢棄物回收利用、垃圾無害化處理、綠色防控、種養循環等關鍵環節研發新技術，並推動科技成果轉化應用。
二是下大力氣解決生產環節的難題。培育和扶植新型農業經營主體。發揮龍頭企業帶動作用，調動農民專業合作社生產積極性，建立與小農戶的緊密利益聯結機制。在設施農業中探索新型職業農民身份認定，對招用本市勞動力試行「崗補」「社補」政策。針對外地農民普遍不願意繳社保的實際，結合農業季節性強的特點，研究財政支持政策，為農民工依法建立用工保險。加強蔬菜育苗相關技術攻關、種苗繁育及生產能力建設；研究出台種苗繁育基地建設、研發、生產、供應扶持政策，解決本市蔬菜育苗產業低水平發展的問題。
三是有針對性破解產業融合發展問題。加強對鄉村產業融合發展的科學統籌和宏觀指導，編制鄉村產業融合發展總體規劃；把農業生產、農耕文化傳承與保護、文化創意、景觀建設與休閒娛樂相結合，處理好農與非農的關係，通過農業要素與非農要素的結合提升農業品質，促進城鄉融合發展；通過創建農村產業融合發展示範園等方式，形成多主體參與、多要素聚集、多業態發展、多模式推進的融合格局，把涉農二三產業儘可能留在農村，把就業崗位、增值收益儘可能留給農民。
2.多措並舉推動設施農業發展。
一是完善支持政策措施。儘快研究制定本市設施農業發展的指導意見，明確設施農業發展方向、產業布局等，推動設施農業健康發展；研究細化設施農業標準，明確面積、規格、分類等，為加強管理提供依據。依照農民專業合作社法、森林法、畜牧法的相關規定，結合自然資源部和農業農村部《關於設施農業用地管理有關問題的通知》，儘快研究出台本市設施農業用地政策，規範相關工作流程，保障設施農業依法依規建設。研究制定老舊設施農業改造和升級政策，按照「宜機化」的原則，改善生產性能，降低人工成本，配備適用農機具和智能化生產裝備。
二是持續加大資金支持。深入貫徹落實國務院《關於促進鄉村產業振興的指導意見》，健全財政投入機制，加強一般公共預算投入保障，提高土地出讓收入用於農業農村的比例，支持鄉村產業振興。研究設立蔬菜專項扶持資金等措施，撬動社會資本投入設施農業的積極性；研究設施農業補貼方式和懲戒措施，通過設施建設升級改造補貼，耕種、肥料、植保、研發、用能等補貼措施，提高補貼的精準度；完善農機補貼，研究將叉車等冷鏈運輸機械納入補貼範圍；試行技術崗位補貼，提升設施農業生產的專業化水平；試點將設施農業用工統一納入全市促進就業和就業補貼政策覆蓋範圍；加大對政策性貸款或補貼挪作非農用途的懲罰力度，確保財政支持真正用於農業。強化金融支撐保障。進一步加強政策性農投、農擔、保險、信貸等金融產品對設施農業等產業的精準、科學支持；引導政策性融資擔保機構開發適合特定擔保產品，推動農業設施、大型農機、土地經營權依法合規抵押融資；完善政策性農業保險，對設施農業「應保盡保」。
三是新建和利舊並重提高設施利用率。借鑑上海等超大城市經驗，提高鮮活農產品自給率，引導和鼓勵通過利用閒置設施，增加蔬菜播種面積；繼續加快推廣高效設施農業，發展高品質農產品；進一步研究並推廣植物工廠等，實現技術突破和生產方式創新，探索農業產業的工業化轉變和農業生產的工廠化轉變，提升本市蔬菜自給能力；加快推進本市生豬養殖基地建設，確保儘快投產。
四是大力提高社會化服務水平。發展壯大社會化服務組織，重點圍繞農作物種子種苗、植保、營養配肥、土壤改良、冷鏈、銷售等方面，建立以企業為主體，以大專院校和技術部門為技術和人才支撐的社會化服務組織，以政府購買服務的方式引導其提供綜合服務；健全農業社會化服務體系，圍繞設施農業生產的產前、產中、產後服務，加快構建和完善以生產銷售服務、科技服務、信息服務和金融服務為主體的社會化服務體系；充分發揮政府的服務性機構、農民專業合作組織和經營主體的作用，實現優勢互補、形成合力。
3.加快推動點狀供地工作進展。
一是著力建立健全點狀供地政策和舉措。進一步研究落實土地管理法關於農用地專用、農村集體經營建設用地入市等相關規定，借鑑國內已有的經驗和模式，在總結本市點狀供地試點經驗的基礎上，破解「農地農用」「農地能用」和支持產業融合發展用地之間的瓶頸和矛盾。研究制定促進鄉村產業融合發展用地專項政策，明確點狀供地的範圍、標準和實施路徑，區分點狀供地和設施農業用地的差別，實現錯位互補；點狀供地審批應區別於國有建設用地審批程序，採取靈活、便捷、簡化的方式，簡化審批程序；繼續鼓勵和支持各區探索和發展點狀供地路徑，形成切實可行的經驗模式，促進鄉村產業融合發展。
二是實事求是研究確定點狀供地價格。鄉村產業存在成本較高、收益率低、回報周期長等特點，對用於發展鄉村融合產業的點狀供地，應該區別於國有建設用地的定價機制，充分考慮區位、社會效益等綜合因素，制定科學合理的價格，吸引社會資本投入到生態旅遊、森林康養、田園綜合體等新興業態中。探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用閒置農宅，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閒農業、鄉村旅遊等農業農村體驗活動場所。
三是嚴格管控點狀供地用途。依據相關政策，做好鄉村產業融合發展用地保障，嚴格土地用途管制。依法依規管理休閒觀光度假場所、農業園區和鄉村產業融合發展設施，合理增加配套服務功能，滿足實際需求。建立鄉村產業用地使用准入與退出機制，落實屬地責任，加強監管，發展優質鄉村產業項目。研究劃定生態低風險區域或旅遊要素、遊客聚集區相關聯的空間，允許適當開發「輕建設重運營」的旅遊服務設施，促進單一的旅遊觀光經濟向深度體驗型休閒經濟與生態康養型度假經濟轉變。