可訴行政行為的識別與判斷初探[朗讀]

根據《關於人民法院推行立案登記制改革的意見》以及《最高人民法院關於人民法院登記立案若干問題的規定》的規定，登記立案制度就是「法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對」，但這並不排斥法官在立案階段需對行政行為是否可訴作出初步判斷。
1.內部行政行為與外部行政行為。行政行為以其適用與效力作用的對象的範圍為標準，可分為內部行政行為與外部行政行為。所謂內部行政行為，是指行政主體在內部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內部產生法律效力的行政行為，如行政處分及上級機關對下級機關所下達的行政命令、行政機關對行政機關工作人員獎懲任免等決定等，行政訴訟法第十三條將內部行為排除在受案範圍之外。所謂外部行政行為，是指行政主體在對社會實施行政管理活動過程中針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為，是調整行政機關與行政機關之外的公民、法人或者其他組織之間的公共管理和服務關係的活動。
2.抽象行政行為與具體行政行為。所謂抽象行政行為，是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規範性文件的行為，如制定行政法規和行政規章的行為。雖然抽象行政行為不具有可訴性，但新行訴法第五十三條又賦予了法院對規章以下規範性文件進行司法審查的權力，只是不得作為一種訴訟類型單獨提出。
3.依職權的行政行為與受職權支配行政行為。以行政機關是否可以主動作出行政行為為標準，行政行為可分為依職權的行政行為和依申請的行政行為。依職權的行政行為，指行政機關依據法律賦予的職權，無須相對方的請求而主動實施的行政行為。依申請的行政行為，是指行政機關必須有相對方的申請才能實施的行政行為。實踐中不僅行政機關依職權的行為屬於行政訴訟受案範圍，如果某行為受行政機關的權力支配造成相對人合法權益受到影響，該行為亦可納入受案範圍。
4.單方行政行為與雙方、多方行政行為。以決定行政行為成立時參與意思表示的當事人的數目為標準，將行政行為分為單方行為與雙方或多方行政行為。單方行政行為指依行政機關單方意思表示，無須徵得相對方同意即可成立的行政行為。最高人民法院《關於審理行政協議案件若干問題的規定》對該類案件的審理予以規範，並於今年1月1日開始施行。
5.法律行為和事實行為。法律行為是直接發生法律效果的行為，如行政命令、行政處罰、行政強制等。事實行為則是以導致某種事實結果為目的的行政措施。一般情況，行政機關作出的法律行為都是可訴的行政行為，事實行為是不可訴的。但國家賠償法實施後，從屬於行政處理決定的強制和執行實施活動等純業務行為，因納入國家賠償事項而被進入行政訴訟。此類行為從事實行為中分離出來，成為可訴的行政行為。
6.層級監督行為與行政複議行為。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（八）項的規定，上級行政機關基於內部層級監督關係對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。行政複議機關一般為作為被申請人的行政主體的本級人民政府或上一級行政主體，兩者具有層級隸屬關係；但行政複議具有多元功能，是法律賦予解決行政爭議的權利救濟制度，該制度設置的直接目的是保障公民、法人或其他組織的合法權益，是一項依法可供司法監督的具有外部特徵的行為。
（作者單位：濟南鐵路運輸中級法院）。
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