刑事結案效率考評指標的嬗進及其反思[朗讀]

刑事結案效率考評指標的嬗進及其反思
【內容摘要】 對刑事審判效率考評研究可知，結案效率指標從結案率到法定審限內結案率，再到綜合、變異運用結案率、法定審限內結案率、結收比、結案率復合指數等方式螺旋式嬗進。結案率設定具有先天的缺陷，受到收案狀況的影響，無法體現程序法定性，在運行上造成了法院年底不收案、收案不規範等程序性問題，並可能影響案件的質量。替代的法定審限內結案率容易干擾必要的審限延長，沒有解決程序違規的現象，沒有解決好積案問題，也沒有緩解結案不均衡問題。司法實踐中發現結案率及排名從未淘汰，法定審限考核經常有變異與突破，小審限現象常見，結收比又廣為推行，結案率復合指數得以適用。「案多人少」「案件數量激增」的現實使整體結案效率在價值平衡上總是優於個案審判規律遵循。相關對策應當兼顧改革的終極目標與現下司法管理的便捷。
【關鍵詞】 審判效率 結案率 法定審限內結案率 結收比 司法業務考評。
我國刑事訴訟法學研究方法早已走出「注釋法學的藩籬」，走向「經驗研究」「實證研究」「數據研究」等更為廣闊的領域。一些刑事訴訟領域的研究顯得更為「立體」，涉及刑事訴訟規範、政策、傳統及實踐等多個層次。刑事審判業務考評制度就是這樣的領域——它是一種不斷更迭的臨時規範，隨著政策風向而調整，且系施行已久、用以規制訴訟程序的傳統手段，深刻地影響著當前的刑事訴訟實踐。近年來，該領域廣受理論界與實務界（尤其是審判管理部門）的關注，相關研究不僅運用了法律界頗為流行的體現司法規律、推動司法改革的價值與經驗分析法，而且借鑑了公共管理學界的績效管理的基本原理與方法，實現了法學與管理學的深度交叉與融合。
公安系統的運行管理具有較強的行政性和科層性，通過加強績效考核敦促，要求機關、部門及辦案人員保質保量處理刑事案件無可厚非。檢察系統的運行管理也遵循著上下一體的原則，因此也需要層級和條線考核考評的方式來提高整體的效率。然而，作為承擔審判職能，被賦予較高獨立性角色期待的法院系統的指標考核向來充滿爭議。長久以來，理論界普遍認為：量化的刑事司法業務考評帶有「前現代」「行政化」色彩，使審判機關及人員長期處在「雙重結構化」的角色緊張中，因此，有違審判獨立等司法規律，應當予以廢除。即便出於防範司法人員濫用職權、懈怠履職的考慮，暫時無法取消考評指標，也應將「程序理性」貫徹在「組織理性」中，適用更為優化、足以體現法律自身價值設定的指標，以支持刑事法治的實現。
筆者根據2014—2019年在東部b市、西部g省等地結案效率指標跟蹤調研，調取b市d區、g省w縣等地基層法院內部考評文件，前後對全國各地法院20餘名法官（含法官助理）所作的集中座談和個別訪談，並結合網上查知的近年來各地結案效率相關文獻（含考評文件），發現其實際運行、嬗進常與理論期盼悖反，審判規律的理想在遭遇「案多人少」「司法資源緊張」時常顯得脆弱和尷尬。由於考評機制具有相當的內部性，獲取難度較大，在客觀性文件缺失的情況下主觀評價缺乏參照，故大範圍的調查問卷統計研究既不現實，也不可靠。因此，本文的研究主要是基於部分的文本分析以及基於問詢的經驗分析，通過解析考評文件所反映的制度信息與辦案人員的實際體驗，從而努力實現主客觀大致的統一。同樣，基於一些單位鄭重提示內部資料需謹慎使用，文中為了統一表達方式，一律將管轄地的名稱以拼音首字母來代替。
一、刑事結案效率考評概述
隨著市場經濟的迅猛發展，社會衝突與糾紛頻增，公民維權報案意識增強，偵破案件線索和取證查證技術愈加豐富，法院受理的刑事案件數量突飛猛進。以全國法院受理的刑事一審案件量為例，2005年為64.4萬件，2011年增長至78萬件，2018年已增長至119.8萬件，較2005年翻了接近一倍。儘管沒有刑事法官的統計數據，但可以從法官整體的數量上了解人均工作量持續增加的事實。法官的數量自2005至2011年沒有增長，穩定在20萬人左右。受員額改革影響，法官總數量在2018年下降至12萬人。刑事法官的數量更為有限，以b市s區刑庭為例，員額法官僅為2名，遠少於民庭、執行庭等部門。
為了消解激增的案件量，防止積案久拖不決，同時確保案件的質量，採用「數字化管理」，引入量化的績效考評機製成為一種便捷、有效的司法管理控制方式。長久以來，法院系統「機關」色彩濃厚，雖然辦案人員有審判獨立的價值訴求，但是也必須適應自主性較弱的、以指標為核心的績效考評體系。對於法院和部門往往採用「目標管理+上級考評」的考評方法，對於法官及助理等個人往往採用「目標管理+主管考評」的考評方法。除了具體數據、等級目標設定之外，還通過橫向比較、排名等競爭機制引發被考評者的榮辱感，以敦促其積極進取，實現數據、等級最優。b市某中院刑二庭s法官直言：「指標體系實際上就是『小刑訴法』，是我們辦案的『指揮棒』。」當然，與公開的法律法規相比，指標體系及數據具有內部性，一般不宜對不特定公眾公開。只有需要對外宣傳的時候，才將作為先進經驗的體系和表現優異的單項數據予以公開。
儘管司法績效考評被官方界定為順應當代公共管理科學化的思潮，借鑑政府行為質效評估經驗而發展起來的創新評估形式，但是它一直廣受學界詬病——法院、法官怎麼能如同其他行政機關、公務員一樣接受行政管控性的考評呢？績效考評是否會加劇法院的行政化？是否會迫使審判人員為迎合而做出一些違反司法規律的行為？
然而，無績效考評可能會助長「干多干少都一樣，干好乾壞都一樣」的心理，它可能是應對「人性慵懶」和「人員緊缺」的相對合理之舉。設定指標並根據情況評分是一種最為簡單、易行的績效考評方式。上級法院常根據指標統計數據排名排序的方式督促引導下級法院。法院內部也是通過這種數率化的目標設定，並將考評結果與獎金、評先評優、職務晉升相掛鈎，來激勵司法人員保質保量高效辦案。質言之，指標考評已成為上級考察下級、領導監督下屬的重要抓手——正所謂「分分，下級的命根；考考，上級的法寶」。
我國的法院系統在人事安排、職級晉升體系上均受到傳統階層模式的束縛，試圖完全效法美國等國為民主選舉、留任法官提供有效信息的司法業務表現評估制度（judicial performance evaluation system）不切實際。在法院、法官自主性受到考評體系的限制的情況下，較為合理的審判管理命題應是考評哪些指標、如何配置指標。法院一方面要努力去行政化，確保審判規律落地，另一方面卻要重視績效考評，提高訴訟質量與效率。在雙重作用力下，指標（尤其是效率指標）運用和優化顯得極為重要。誠如學者張建所言，「在法院發展的不同歷史階段，都有一個起支配作用的要素，當下法院的中軸原理則是指標最優」。
20世紀80年代，就有一些地方法院探索運用結案效率指標來引導完成特定的工作任務。1995年制定的《法官法》第21條就已經規定了對於「審判工作實績」的考評，而結案效率無疑是審判工作實績的重要體現。之後，結案率明確成為了一些法院對案件質量考評通報的單項指標之一。相比之下，案件的辦理質量因素，例如是否保障當事人的訴訟權利、證據審查是否嚴謹、裁判是否取得良好效果等無法量化，只能依靠個案評查才能實現。為了形成有效激勵，確保法院應對人案矛盾，案件績效考評的指標主要就是結案數、結案率等直觀指標。
最高人民法院在「一五」至「五五」改革綱要中均不同程度地論及司法管理及績效考評的重要性。根據2008年最高法院發布的《關於開展案件質量評估工作的指導意見（試行）》，審判工作的指標可分為審判公正、審判效率和審判效果三類，共計33項指標，其中包含了結案率等11項審判效率指標。這些指標多為客觀評價指標，不依賴於評價主體的主觀認知，便於量化統計評比，具有相當程度的信服力。最高人民法院考慮到各地法院審判執行工作差異較大，並未推行統一的指標考核標準。各法院可以從中選擇若干指標適用，亦可根據自身需要設定新指標。
由於指標較多，面面俱到並不現實，無量綱化指標評估過於煩瑣，而消解積案是無法迴避的職責，因此，簡便明了的結案率一直是各地法院首選的統計單列指標。2011年最高人民法院發布的《關於開展案件質量評估工作的指導意見》將審判工作指標減為31個，其中審判效率指標降為10個，最明顯的改變是用法定（正常）審限內結案率替代了結案率。
本文將分析核心指標——結案率到法定審限內結案率再到結收比等新型指標的嬗變邏輯，揭示它們的實踐運行狀況，對當前結案效率指標出現的變異或升級作出分析，並展望結案效率指標的前景。除筆者專業背景所限之外，刑事案件的結案效率有其自身特點：基於公檢法分工負責、互相配合、互相制約原則以及偵查、移送審查起訴、起訴、審判的階段性特徵，法院的結案效率往往取決於偵檢準備情況，具有相當程度的被動性。基於國家公訴為主的特質，法院調處情形很少，刑事結案的要求還顯得更為程式化。實際上，中央政法委再三要求禁用的指標除了結案率以外，皆為適用於刑事業務考評的指標，例如刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率等。因此，僅就刑事結案效率指標進行研究具有體系上的重要意義價值。
二、廣為詬病的結案率
結案率是指在一定時期內結案數與收案總數（含收案數與舊存數）百分比，簡言之，結案率=結案數/（收案數+ 舊存數）。可見，要提高結案率，要麼加大結案數（分子），要麼減少新收案件數和舊存案件數（分母）。一般而言，針對不同層級法院的實際受案情況設置不同標準的結案率，每個法院也都會根據刑事審判工作自身的特點，確定刑庭及刑事法官的結案率的合理數值。長久以來，結案率一直是重要審判效率指標之一，所占總分權重較高，而且經常單獨予以評比、排名。各地一般都將其作為檢驗法院領導工作成績的重要指標，統計結果經常寫入每年的人大工作報告，並作為輿論和社會監督的重要信息。然而，隨著司法改革的不斷深入，結案率指標的問題逐漸凸顯出來：
（一）設定不合理
1.結案率主要由考評期內結案和收案數量所決定，而法院和司法人員自身無法預見和掌控收案數量。刑事審判程序均依賴於起訴（檢察院提起公訴或自訴人自訴）而啟動，而非依職權啟動，因此具有相當程度的被動性。換言之，法院收案一直處於不間斷、無計劃的持續狀態，難以人為調整和控制收案數量。b市d區s法官說：「前幾年醉駕剛剛入刑時，這類案件突然增多，檢察院起訴移送到法院，我們無法控制案件數。」。
2.結案率的設定沒有考慮到案件的難易、繁簡程度和動態變化性。案件難易程度各異，繁簡程度有別，儘管每個案件按照設定程序穩步推進，但是各種特殊情況均無法預估。簡單的速裁案件可以很快審結，而一些重大、疑難、複雜的普通程序案件則一般需要較長的時間才能審結。案件的審理還具有一定的動態性，也無法完全提前預測。在審理簡單案件時，可能會遇到一些疑難問題；在審理疑難案件時，也可能很快迎刃而解。
3.考評結案率可能會有助於提高整體的審判效率，但未必有助於「貼合」法定審理期限。b市x區f法官說：「一些在考核期限截止前收的案子就不應該審結，原因是訴訟法設定了審限，如果強制在考核年度屆滿審結則違反審限規律。那些宣稱結案率在90%以上甚至接近100%的恐怕有相當部分案件違規辦結。」另外，結案統計中部分案件是舊存案件和效率低下的超審限案件，一併納入總量計算無法體現審判效率。
4.與結案率相配套的審判效率指標計算極為複雜、難以理解和適用。例如，結案均衡度是對結案率單向度指標的中和，旨在防止年初集中收案，年底突擊結案，解決審判一線辦案人員「忙時不足、閒時有餘」的問題。很多高院審管部門諮詢統計方面專家，採用複雜計算公式，運用結案數波動指數、結案率波動指數、案件結收指數、平均審理時間指數、平均執行時間指數、超審限未結指數、四類案件未結指數等參數進行計算。以g省2015年《中級法院審判業務類績效考核指標及評分標準（三類地區）》為例，表中所列明「以審判流程管理系統中流程數據為基礎，按照最高法院《均衡結案評估參考指標體系》計算公式和計算標準，通過紫光華宇網絡版《法院審判評估系統》自動計算所得」，但是由於審管部門難以理解，實際上並沒有應用對應的結案均衡體系。g省高院負責審管的法官x說：「我作為審管辦法官都看不懂複雜的運算公式，一般就看結案數和結案率，簡便省事！」儘管審判管理部門一般按照最高人民法院的指南，選擇了功效係數綜合評估法作為構建案件質量評估體系的方法，但是根據觀察，法科出生的司法人員普遍不能理解煩瑣的功效係數計算公式。無怪乎最高人民法院在「五五綱要」中明確提出「研究制定科學合理、簡便易行的審判績效考核辦法」。
（二）實際運行不合理
1.年度內結案數量起伏較大，強求結案率容易造成正常收結案規律的違反。誠如b市s區z法官所言：「12月份結案量遠大於1月份，11、12月份我們呈現『五加二、白加黑』工作狀態，每年1月收案數急劇增加，但卻相對鬆懈。」有的法院會採取中期考核，使六七月份出現類似失衡現象，整個狀態常被形象地比喻為「過山車」。考核期末端衝刺階段的突擊結案給法官帶來了巨大的工作和心理壓力。一些法院為了實現預定的目標任務，強行要求周六、日甚至節假日不休息，晚上加班成為常態，法官的休息權無法得到保障。基於法院扎堆結案，公訴人和辯護律師也是密集出庭、分身乏術，難以統籌兼顧辦案時間。控辯審三方均倉促應對案件的情況下，刑事審判容易淪為走走過場的「形式審判」。
2.為追求績效最高值，在評比競爭中獲得優勢，凸顯工作成績，一些司法工作人員可能會變通操作，甚至違反訴訟程序，損害當事人審限權益。j省y市一位基層法院院長透露其中的秘密，以前年度結案率接近100%是通過11月份開始「掛小號」、限制收案，人為做出來的。s市法院系統結案率計核的截止時間是12月25日，有些區檢察院在這之前一個月左右就不向法院移送案件了，以配合法院提高結案率，很多案件是在12月26日集中移送法院。一些法院還建議公訴機關退回補充偵查，到新的一年再由其重新提起公訴。b市中院s法官說：「考評結案率容易誘導程序違規，有時為完成預定指標，在判決書還沒有出之前就預先結案。」為了在年底多結案件，一些法官會傾向於先審理簡單、輕微案件，使得重大、疑難、複雜案件一拖再拖，造成超審限情況出現。
3.盲目沖高結案率、倉促結案容易造成「蘿蔔快了不洗泥」的現象。儘管法院通過加班加點、凍結收案等方式來提高辦案量，但是隨之而來，程序瑕疵增多，案件質量下降。年底為了提高結案率，在期限截止前消解積案，辦案人員儘可能簡化程序，一些案件在程式上顯得粗糙。例如，該鑑定的不鑑定，該調查的不調查；有的裁判文書潦草簡化、說理不充分；有的校對不仔細，有很多錯別字，數字及計算有明顯錯誤。這些做法影響了案件審理的嚴肅性和法律的公信力，還有可能會製造新的社會矛盾。瑕疵案件經常無法實現讓當事人服判息訴的效果，涉訴信訪增多，使法院整體的工作量實際上有可能加大，非但沒有提高效率，反而增加了辦案的成本。
結案率對於提高年度內審判工作效率，解決人案矛盾，發揮了重要作用。其優點是直觀、清晰、簡單，可使管理者一目了然判斷案件審結數量和未審結數量，便於其適時、適度調度工作。然而，它的設定具有先天缺陷：法院具有一定的被動性，收案的數量無法預見；案件的難易程度有別且具有一定的動態性；結案率考評無法體現程序法定性，對於嚴格審限沒有顯著效果；與結案率配套的「中和」指標計算較為複雜。它在運行上造成法院年底不收案、收案不規範，破壞了法院收、結案固有動態平衡，案件程序瑕疵和違規現象增多，案件質量下降，有時反而不利於服判息訴，增加了辦案的時間成本。基於這些問題的存在，新的替代性結案效率指標呼之欲出。
三、法定審限內結案率的引入
實際上，審限內結案率是與結案率同步出現的「競爭性存在」。最高人民法院早在2008年發布的《關於加強刑事審判工作維護司法公正情況的報告》中就已經統計了2007年審限內結案率高達99.56%，較2003年上升了1.21個百分點。正因為片面強調結案率引發的收結案失衡，最高人民法院於2009年發布的《關於深入貫徹落實全國政法工作電視電話會議精神的意見》第12條「加強審判管理，進一步提高辦案質量和效率」部分明確了「加強對審判、執行工作的動態分析，強化對審限內結案率的考核，建立健全收結案動態平衡機制」。隨後，在2010年《人民法院工作要點》又進一步明確了「強化對審限內結案率的考核，建立健全收結案動態平衡機制」。
最高人民法院於2011年《案件質量評估指導意見》中乾脆取消「結案率」指標，代之以「法定（正常）審限內結案率」，即在法律規定審理期限內審結案件數占結案數的百分比。該指標不涉及收案數，只是將結案數分為審限內和審限外。因此，法院對於指標的適用有一定的主動權。法定（正常）審限內結案率有一種先天的合規導向，目的在於使效率評估更加符合訴訟法、司法解釋的規定和審判執行工作實際，更加符合案件審理規律。它的功能在於敦促法官在法定正常審限內結案，其蘊含的理念是「法定審限是對法官最有力、最合法的辦案期限約束」。
「正常」是指案件是在未經延長審限的法定審限內審理完畢。之所以加註「正常」，「一是由於法律對延長審限的特殊情況規定不明確，實踐中不容易把握，譬如對重大複雜案件的認定標準模糊不清；二是基於當事人對延長審限存在疑慮的考慮，努力避免隨意延長審限，防止當事人對案件公正性產生懷疑，提升審判效果」。
自法定審限內結案率啟用之日起，它就帶有破除結案率的弊端，實現結案均衡的使命。2012年最高人民法院《關於加強均衡結案的意見》規定了均衡結案評估參考指標體系，其中二級指標就包括了法定（正常）審限內結案率。2018年最高人民法院在《人民法院工作要點》的第19條「加強審判管理」部分重申「落實均衡結案要求，認真開展案件清理評查，提高審限內結案率。嚴格審限管理，堅決清理糾正久押不決刑事案件和長期未結訴訟案件。」。
各地法定審限內結案率的操作方式也有所不同，以下以b市d區法院和g省w縣法院的考評指標為例加以說明：
（一）b市d區法院
法定（正常）審限內結案率屬於「案件質量、效率考核指標」，總分值為11分，在九項案件質量、效率考核指標中所占比例為11%。該指標為正向指標，考核區間為季度考核，指標以全院平均值為基準值，每高於或者低於基準值1個百分點加減0.5分。
（二）g省w縣法院
法定（正常）審限內結案率屬於「反映審判執行效率、反映法院審判工作有序運轉情況」，總分值占全部考核分數比例為10.4%。該指標不完全為正向指標，而設置指標滿意區間：96%～99%。低於96%時，百分比越低扣分越多；高於99%時，反而會被扣分，剛好位於指標滿意區間時，則計為滿分。
（三）衡量係數的引入
b市d區法院出於便利考慮，僅簡單計算法定審限內結案數/結案數並加以評比。大多數法官均高於80%，一些甚至接近100%，每個主體實際「比拼」的是「消滅」正常審限內未結案件。
g省w縣法院還設定一定係數（固定係數和浮動係數之和）。不同罪名，對應不同固定係數。法官對個案自行勾選影響因素，包括案件所需工作量（卷宗量）、被告人數、案件複雜重要程度等，再由系統生成浮動係數。案件越是重大、複雜、疑難或者涉及群體，總的單位案件係數就越大。有案件總係數達到2，則該案按照兩件來計算。
根據觀察，各地對於法定審限內結案率統計結果普遍比較高，區別度較結案率更弱，僅從最高人民法院的統計數據就可見一斑。2008年至2010年，全國法院一審案件法定審限內結案率連續三年在98%以上。地方各級人民法院受理案件的審限內結案率，2010年為98.31%，2011年為99%，2008—2012年為98.8%。網際網路上較新的統計為2016年的《最高人民法院關於深化司法公開、促進司法公正情況的報告》，載明了2013年—2015年的全國法院系統的情況——「儘管辦案壓力巨大，但審限內結案率均在98%以上……」由於實踐中，刑事案件的審限內結案往往要優於其他類型案件，因此，各地該項數據均普遍性居高不下，比較起來可能差之毫厘，難分伯仲。
四、法定審限內結案率的不足
法定審限內結案率的統計與運用是否實現預期目的？是否解決結案率遺留的諸多問題？b市的考評體系是否全面優於g省？經研究，法定審限內結案率也有其不足之處：
（一）容易干擾必要審限延長
以法定審限內結案率為關鍵詞搜索，可以發現現有的法定審限內結案率考核目標多要求近於100%。例如，h省q市b法院採取五項措施，保持法定審限內100%結案率；l省d市z區法院採取四項制度確保法定審限內結案率100%；一些地方除了要求法定審限內結案率100%之外，還要求延長審限未結比為0。實際上，為重大、疑難、複雜案件適度延長審限是有必要的。法定審限內結案率引導、敦促案件在所謂「正常」審限內審結，有「法不責眾」意味。它限制法官對特殊案件訴訟節奏和進程的靈活把握，使應當延長審限的情況受到一定程度干擾，從而影響審判質量。例如，《刑事訴訟法》並沒有將附帶民事訴訟從法定審限中扣除，民事賠償問題涉及到複雜民事法律關係與現實執行阻礙，耗時較多，超出正常審限可能性很大。g省w縣法院的q法官說「：對於刑事附帶民事訴訟案件而言，如果一味追求法定審限內結案，法院不會耐心作調解工作，民事權益未必能得到保障。」再如，除了精神病鑑定以外，傷情鑑定、骨齡鑑定、筆跡鑑定、財產核算等各類鑑定的時間並不能扣除審限，法定審限內結案率的考評使法院遇到該類問題時處理更加倉促，案件的整體質量可能無法得到保證。
（二）沒有解決程序違規現象
用法定審限內結案率替代結案率的初衷就是解決程序違法、變通情形，避免人為延遲收案或緊縮結案。然而，由於對於審限扣除事由規定得比較模糊，一些變通方法使超審限案件隱性化。最為典型的是隨意地將簡易程序轉為普通程序、與檢察院溝通由後者申請延期、不合理地啟動精神病鑑定程序、不必要地向一些部門徵求意見等。最高法院《關於嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》第9條雖然作了符合管轄權異議、中止審理、精神病鑑定等情形之一的不計入審理期限的規定，但缺乏與這些情形相對應的時間要求。辦案法官濫用扣除審限規定，如在管轄權異議案件或者委託專業機構鑑定等過程中人為延長時間，雖然滿足法定審限內結案，然而卻實際損害了當事人的審限權益，使法定審限內結案率失去應有意義。在2014年《最高人民法院關於人民法院規範司法行為工作情況的報告》中，也可以看出片面追求法定審限內結案帶來的案件質效問題——「近年來人民法院受理案件數量持續攀升，一些法官辦案壓力過大，難以兼顧案件質量、效率和效果，有的為追求審限內結案率而放鬆了對程序公正、行為規範的要求」。
（三）沒有解決好積案問題
b市s區法院z法官說：「近五年，我們s區法院案件量翻了三四倍！刑事案件都翻了一倍！僅以法定審限內結案率作為抓手不夠。」d區法院主管刑事的h副院長反問：「難道在法定審限內結案就能保證效率嗎？老百姓對我們期待很高，單個案件不提高效率，整體質量就要受影響，因此我們只能催著儘快辦案、結案！如果群眾對我們不滿意，指標設定就沒有意義！」儘管法定審限內結案率旨在程序合規前提下確保訴訟效率，但是「框架感」過強。實際上《刑事訴訟法》第2條已經明確了「及時地查明案件事實」，這意味著切實提高審判效率，避免案件積壓與訴訟遲延是刑事訴訟追求的目標。但是隨著訴訟數量與日俱增、案件類型不斷增加、審判任務日益繁重，法定審限外結案形勢趨向嚴峻。「案多人少」矛盾異化的現狀迫使法院領導運用其他指標進一步提高審判效率。
（四）沒有緩解收結不均衡問題
指標的功用在於用最小的管理成本獲得最佳的管理效果，不僅要科學，還要管用，體現出「性價比」。法定審限內結案率的規範和監督效應明顯，但是激勵和引導消化積案效應一般。法定審限內結案率的指標設計未能考慮到存案、發案等動態形勢，難以作為評估審判機關「生產力」的指標，無法為審判資源分配、管理決策提供有效的信息。從最高人民法院的年度報告中，已經不再提及法定審限內結案率，原因可能是一直處於高位狀態，難以體現成績，但是幾乎每年均能看到「均衡結案」的工作任務部署。這足以體現均衡結案問題沒有解決好，在案件激增的情況下，法定審限內結案率沒有起到進一步提高辦案效率，迅速消解存案的作用。
（五）法定審限內結案率操作體系比較
一般公眾乃至專業人士可能會認為發達地區的司法管理要遠先進於相對落後的西部地區。然而，在法定審限內結案率操作體系上，西部g省w縣法院的區間制考評與b市d區法院的完全競爭式考評相比有著特定優勢：
第一，w縣法院受理案件數量相對較少，刑庭也只有兩、三名法官；採取滿意區間制，使考評結果差異模糊化，有助於減少對於延長審限的錯誤認知及其違背審判規律的情況。
第二，w縣採用區間制有效降低指標數據失真的可能性。在注重指標數據及排名，並將考核結果與榮譽、獎金、晉升等個人利益相關聯的考核體系下，辦案法官可能會採取各種變通措施人為拔高數據，追求利益最大化。w縣採取指標合理區間，只要指標在規定的區間內即為優秀，抹去作假動機，使指標數據反映的審判工作情況更為真實可信。
第三，從合規的角度來看，w縣滿意區間制符合最高法院出台的《人民法院案件質量評估指數編制辦法（試行）》第3條關於區間設計的精神，極大減少了司法績效考評對獨立審判的影響。
第四，w縣還設置衡量係數，重大複雜疑難案件，單位係數自然較大，而簡單案件，則單位係數較小。法官在重大疑難複雜案件上投入時間精力自然更多，符合繁簡分流要旨。
因此，從尊重審判工作客觀規律和審判實際的角度考察，相對落後的g省司法考評體系未必落後於發達的b市。評論所稱，「雖然g省是西部欠發達地區，但是改革精神強，司法體制改革切入准、措施實、成效好……系本輪司法體制改革首批試點中唯一主動請纓的西部欠發達省份」並非虛言。
當然，利弊總是辯證統一的。區間制使競爭動力相對匱乏，效率也有可能會降低，衡量指數的引入也容易強化法官不合適的個案計算觀，對於單位係數較小的案件重視度不夠，有違「群眾無小事」的平民司法觀。相對而言，b市案件量龐大，法官絕對數量多，但是案多人少更為嚴重，因此，設計更為簡單也便於競爭操作。如果使用區間制並且自設案件係數，可能會造成人員慵懶和選擇性辦案。因此，各地的考評體系也是適應自身司法環境的選擇。
五、結案效率指標的螺旋式演進
從結案率到法定審限內結案率的改革似乎預示著去行政化的改革方向。一則考評在淡化，二則考評指標越來越趨於合規。從西方已開發國家的司法管理觀之，基本沒有對於法官數字化的內部考評體系，只有美國個別州基於法官的選任和連任存在對法官的數據評估。這部分是由司法的權威性和獨立性所致——司法權被先驗地設定為至高無上，有別於強調服務及效率的行政權。
然而，我國司法具有一定的特殊性：
一是人民司法在政治基礎和認知邏輯上先天就有別於西方的精英司法。以人民為中心、樹立「司法為民」理念則需要對法院系統「嚴管厚愛」，不能基於個案正義而犧牲掉老百姓對於整體司法效率的期待。
二是我國司法制度具有階層主義傳統。在單一制國家體系中，為了防止下級法院與上級法院及中央部署「掉隊」，通過各種「系統內部考評」有助於保持「步調一致」，一定程度上確保執法的確定性和統一性，進而確保審判工作的權威性和公信力。
三是我國法院系統以單位建制，而不是以法官個人為尊的運作邏輯使然。績效考評是法院領導進行行政工作的抓手，是其政績的體現。績效考評還可以與評先評優、職級晉升、獎金福利、培訓機會等有機結合起來，一方面對審判績效考核中優秀法官予以獎勵，另一方面，有可能對末位法官作督促、批評、問責、淘汰處理。兩者結合從而達到獎優罰劣的功效，最大程度地調動法官的工作積極性。
四是我國現代化的提速使新型犯罪案件量成倍增長，人民群眾對於司法效率的需求亦是日益增長的。兩者之間的不均衡矛盾需要通過加強司法管理化解，而數字化指標考評正是最為簡單實用的管理方式。
儘管有大量質疑，甚至有一些法院探索擱置業務考評，它不僅沒有衰落，反而愈發展現出其實用性和生命力。世界銀行發布的最新營商環境報告中，我國「司法程序質量指數」位列全球前列，不得不說，有中國特色的審判業務考評制度起到一定正向作用，使整體的公平效率得到了保障。作為上級法院、單位領導，在短時期內確實找不出更為公平、合理的替代性方案，以督促法官及助理抓緊結案。「率」的考評至少在當今司法資源緊缺，法官質量仍然有待提高，法官待遇未顯「尊貴」的情況下，依舊有其獨到的功用。
從結案率到法定審限內結案率的努力方向是好的——法定審限內結案是司法正義的內在要求，但是仍然遺留大量問題，尤其沒有妥善解決好「案多人少」「司法資源緊張」「結案不均衡」問題。行動中的法永遠無法克服對於現實的考量，儘管法定審限內結案、符合審判規律的初衷正確，但是依然「熬」不過積案所造成的恐慌與壓力。在審判效率指標考評的實際運行中，實用主義明顯要優於理想主義，表現如下：
（一）從未淘汰的結案率及排名
通過調研與「撒網式」搜索，我們發現結案率從來沒有「離場」。例如，s省d市d區法院一直將結案率作為關鍵性的考評指標。再如，在s市m區法院近來的法官業績考評制度中，結案率與審限內結案率並列存在，作為部門業績考評的重要指標。這種情況並不奇怪，g省高院審管辦的x法官提出：「結案率與法定審限內結案率的側重不同，前者主要是為了消解案件壓力，處理人案矛盾，後者是為了監督法官行使權力時合規。儘管我們要轉變『結案越多成績越好』的司法政績觀，但是必須有效地處理積案，否則就會釀成嚴重的司法供需矛盾。」。
2014年12月23日，最高人民法院黨組就決定停止對高級法院考核排名，要求各高院取消本地區不合理的考核指標。很多省份隨之都規定了結案率不再是約束性指標，而只是參考性指標。2015年1月20日，中央政法委要求堅決取消的考核指標中就包括結案率。然而，不合理結案率在一些地方法院仍然「大行其道」，始終「陰魂不散」。很多地方法院仍然在該指標上大作文章，依舊考核結案率，並且進行排名——「龍虎榜」「大排名」「執法辦案論英雄」均是常態。很多地方法院都將結案率增幅、在全國以及省市內的排名作為輿論宣傳以及向地方黨委、人大工作彙報的審判業績。例如，僅搜索2018年的各地法院工作報告，就可以了解到h省h市中級人民法院宣稱結案率「同比上升20.34%」；s省t市法院系統宣稱結案率「位居全省法院首位」。
一些法院將考核排名與「先進集體」「紅旗手」等榮譽相掛鈎，一些法院甚至建立了象徵性罰則，譬如「考核成績前三名給予先進個人稱號，後三名的幹警在大會上做表態型發言」。一些法院雖然沒有排名，但是要求院庭長「既當指揮員，又當戰鬥員」，通過統計院庭長的結案率來引導法官快速辦案。依舊經常有一些法院宣稱「結案率全市第x名」「超出去年同期x個百分點」。一些法院（例如h省h中院）不僅考評年度結案率，還考評季度結案率。指標目標設定、排名競爭與榮譽掛鈎，均在不同程度上製造了壓力，使法院和法官陷入焦慮。為了優化結案率而異化司法行為的現象時有發生。
（二）法定審限考評的變異與突破
由於法律明確規定審限，審管部門經常會通過警示案件臨近審限，來杜絕超審限情況發生，於是法定審限內結案率所達到的提升效率的效果是有限的。然而，正如b市某中院z法官說：「這兩年來全國各地法院的收案數量大幅度上漲，審判執行工作壓力特別大，即使沒有積案，也能感受到巨大的不安感！法院領導都在想各種辦法應對危機。除了不斷鼓勵大家無私奉獻以外，就是作很多制度創新來提升效率。」。
g省q市k法官說：「實際上要想結案快，就得多適用簡易程序、速裁程序，我們這裡還同時考評簡易程序適用率和速裁程序適用率。」一些單位在法定審限內結案率中又內設小審限考評。例如，b市某中院的s法官就吐槽：「不僅有法定審限內結案率，我們在這個基礎上還設置了一半審限內結案率。人為縮短審限，審限內一半時間左右就讓我結案歸檔，簡直是趕鴨子上架！」一些法院間接地考評小審限，例如s省x市法院只要達到審限三分之二期限的案件就啟動監督指導程序。一些法院發現收案遠多於結案的苗頭，乾脆採取諸如「百日清案」「集中清理積案」的專項行動，突破法定審限內結案率考核，強制要求早日結案。
當然，小審限的設定並非「無厘頭」，而是根據《關於開展案件質量評估工作的指導意見》中的另一效率指標——平均審理時間指數計算邏輯中獲取的。為便利起見，最高人民法院在列舉了不滿一半法定審限、一半以上不滿三分之二法定審限、三分之二以上不滿一倍法定審限、一倍以上不滿1.5倍法定審限、1.5倍以上法定審限等情況，分別對應案件審理時間指數為0.9、0.8、0.6、0.3、0。用上述結案數分別乘以對應的時間指數，相加後除以結案總數便得到平均審理時間指數。該指數的目的是為了鼓勵各級法院儘量縮短審理時間，但是也防止過度壓縮審理時間，確保案件審理的公正性。例如，2014年《a省人民法院質量評估實施辦法（試行）》中平均審理時間指數滿意區間為0.6～0.8。實踐中常用的一半審限內結案率和三分之二審限內結案率可能就是從最高人民法院研究室的指南中所得。
（三）結收比：「加強版」的結案率？
很多法院意識到法定審限內結案率是一個相對靜態的數據，受限於審限本身，難以用於「逼迫」迅速結案。基於結案率已經明令取消，一些法院增設2011年《關於開展案件質量評估工作的指導意見》中沒有的案件結收比（又稱為收結比）指標。該指標起初是由j省高院所研發，被很多法院所吸收採用。它是指在一定統計周期內，審結案件的數量與受理案件數量的比率，可以超過100%。
b市高院於2019年開始在全市範圍內推行結收比考評。b市s區z法官說：「由於辦案基數年年增高，法定審限內結案率的考核不能滿足法院系統加速結案的想法。辦案人員緊缺，如果收支不能保證平衡則後果嚴重。結收比考評給我們很大壓力。」b市d區m法官說：「結收比的考評解決了收結案件均衡度的問題，能夠督促法官及時消化案件，不至於拖到最後密集結案。結案壓力常態化了。我們是每個季度考評一次收結比，年底疲於結案的情形緩和，當然也會出現季度末比較忙的問題。」從b市目前的要求，一般結收比85%為基本要求，要求各縣區力爭達到100%，從而實現收結案良性循環。b市f區的s法官自豪地宣稱：「我們上一個季度結收比超過100%，以後評先進集體、優秀法院最核心的指標就是結收比。」結收比的統計基礎與統計對象都是同一統計年度的，不會像結案率那樣，存在「偷」取非本年度的收案數，能夠相對客觀、動態、均衡地展現法院年度工作表現。
b市以外的一些法院甚至公開宣傳結收比成就及排名機制。例如，s省j市h區法院公開宣稱「熱烈祝賀我院今年上半年案件結收比提前達到90%」。h省h市y區法院在官網上稱「案件收結比位居全省第四位」。a省a市y縣法院稱結收比為89.93%，「位居全市基層法院第一」。
儘管結案率早已被很多法院淘汰，還是有很多法院同時考核結案率與結收比（例如h省l市c縣法院）。a省法院系統除了考核結案率以外，還對各類型角色的員額法官每月通報結收比並分角色加以「排名」。有的法院並沒有完全用結收比替代法定審限內結案率，而是採取兩種指標並行考核的方案（例如h省x市h區法院）。
當然，結收比的約束下，司法人員的壓力並沒有減輕。b市s區m法官說：「結收比考評使我們的壓力常態化了，以前是年底比較忙，現在是天天都得加班！」更是有s區的z法官感嘆：「改革之前，一年還有點時間喘喘氣，改革之後，感覺自己像上了發條一樣，成為了辦案機器。」從指標的功能來看，不能單純認為系穿上「新鞋」繼續「走老路」，畢竟結收比引入了更多的收結案平衡的因素，它更像是「同期結案率」。與此同時，它也淡化了審限內結案等合規成分。它實質上是「催促性」指標，目的是給法官加壓——多幹活、快乾活。面對海量的案件，結收比指標敦促法官們時時刻刻高壓、迅速結清案件。對於一些人案矛盾比較嚴重的法院，即便採用了案件飽和度等科學測算方式，面對結收比的強壓，依舊只能依靠一線法官透支體能、加班加點、犧牲節假日來確保案件的及時審結。因此，作為加強版的結案率亦不為過。
（四）結案率復合指數
很多法院都強調多元化評估指標體系，將幾種效率指標充分地融合調整到結案率復合指標里。這實際上就是運用指標權數將不同的結案效率指標加權合成。結案率復合指標體現了工作目標年度考核指標的靈活性。權數高的說明在評估指數中起到的作用較大，一般而言，法定審限內結案率權重相對比較高。例如，2014年《a省人民法院案件質量評估實施辦法（試行）》就將結案率和法定審限內結案率按照二八開換算，結案率復合指數=0.2*結案率+0.8*法定審限內結案率。該復合指數在整個評估的權重是18%，滿意度區間為0.90～0.96。
即便如此，很多法院覺得復合度還不夠。例如，a省《w市中級人民法院關於修改基層法院審判質量基礎指標及條線指標的暫行規定》中，就刑事條線指標而言，結案率復合指標和月度收結比配合使用，兩者均系審判質量基礎指標的重要組成部分。以上這些做法均是為了克服單一效率指標體系的片面性，以實現案件質量評估的整體性和協調性。然而，問題也同時存在：一則未必科學且能發揮出應有的評價作用；二則造成了適用上的複雜，不夠簡便。
結案復合指標恰恰也說明了結案率、法定審限內結案率以及結收比具有一定的同質性。實際上，在各地探索適用結案率指標時期，結案率、法定審限內結案率和結收比等類型都有所體現。根據較早的文獻顯示，在本世紀初，人民法院結案率指標有三種計算方式：一是用一定時期內人民法院受理案件總數除以結案率；二是計算結案總數中，法定審理期限內結案數所占的比率；三是計算本期的結案數與新收案件數之比例。三者皆為正向指標，也便於在同一框架下加權計算。
無論是結案率的沿用或是「雜糅」融入復合指數，小審限內結案率或是結收比的適用，均在不同程度上體現出了效率的優位性。這些做法避免了單一適用法定審限內結案率的呆板，有助於提升審判效率，緩解積案壓力，但是如果操作不慎，則可能迴旋到過於強調迅速結案而易造成程序違規的原初狀態。前文已經揭示了結案率及其排名的弊端，不再贅述。小審限內結案雖然有一定的統計依據，但畢竟有違審限規定，必然導致規則適用的多元化。結收比雖然顯著解決了收結案均衡問題，但是容易給審判人員造成更為強烈的時間緊迫感，因此需要配合法定審限內結案率等合規性指標予以適用。結案率復合指數看似兼顧了審判效率與規律，然而綜合哪些指標、各指標所占多少權重並沒有足夠的科學依據，有待進一步論證。
六、結論與對策
從結案率到法定審限內結案率，再到結收比等方式的突破，可以看出審判管理的「風向標」在不斷調整，在個案審判規律與整體審判效率的價值較量中，最終後者似乎總是能夠勝出。以審判為中心的願景往往受制於積案亟待消化的殘酷現實。不僅績效考評沒有「退場」的趨勢，相關的審判效率指標更加務實、功利，效率優先體現得更加明顯。理論與實踐的背離、理想與現實的差距、獨立審判與司法管理的衝突一直存在於螺旋狀的司法改革進程中。
在三令五申取消結案率及排名後，頂層設計者重申遵循司法規律的必由之路。2018年10月9日，中辦印發《關於統籌規範督查檢查考核工作的通知》中便提出要「注重工作實績」「科學合理設置指標」；2019年2月27日，最高人民法院「五五綱要」明確指出「清理取消不合理、不必要的考評指標，切實為基層減負」；2019年3月11日，中辦印發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》中則確定2019年為「基層減負年」，其中就包括了淡化考評指標，為基層法院鬆綁的政策導向。2019年4月15日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在政法領導幹部專題研討會上明確：中央政法單位原則上每年只搞一次綜合性督查檢察考核，全面清理考核指標和打分排名，嚴禁下達結案率等不合理、不必要的考核指標等。一些地方法院也紛紛響應號召，取消了結案率指標。例如，s省高級人民法院於2019年6月18日召開黨組會議，通過了《全省中級法院執法辦法評價實施辦法》，取消「結案率」指標，繼續沿用「法定審限內結案率」指標。
在此背景下，如何兼顧改革的終極目標與現下司法管理的便捷設計對策呢？如何在為基層減負的同時在現有司法資源配置下確保案件質效隨著案件量的激增逆勢提高。
一則根據現有的、明確的政策宣示，斷然需要取消結案率，在結案率復合指數中也不得變相融入結案率的考核。可以考慮暫時配合使用法定審限內結案率與結收比兩項指標，法定審限內結案率作為約束性指標，結收比作為半約束性指標或參考性指標。也可以充分論證後一同納入到結案率復合指數中。法定審限內結案率一般只占到百分之十的分值，整體上符合司法規律的要求，但是應當為合理的審限延長留有一定空間。結收比是法院自我加壓的手段，但不宜盲目攀高，需要警惕其壓力閾值是否迫使審判人員降低案件質量。
二則根據《刑事訴訟法》對審限的規定，取消小審限內結案率等不合法的指標。法定審限內結案率設置的目的就是引導程序合規，而在此基礎上突破審限的創新指標則很可能系公然違法，不僅不值得推廣，而且需要嚴格禁止。無論是法定一半審限內還是三分之二審限內結案，只能作為統計平均審理時間指數之用，均不能作為硬性指標加以考核。
三則儘可能減少對於結案效率指標的競爭性排名，但仍應當公示相關的數據，並為指標設置合理區間，對法定審限內結案率達到合理區間、結收比維持較為均衡區位的仍然要予以表彰，對低於區間的要予以警示或懲戒。如果指標值超出區間的情況能夠合理解釋，異常的指標值是與法院自身的特殊情況相符合的，不予警示或懲戒。
四則根據案件的類型作區分統計，根據案卷量、案件的複雜、重大程度（如是否系涉眾型案件、是否系速裁、認罪認罰案件、是否系社會關注度高的案件），採取分類、分級管理，從而科學統計、研判數據，合理評估審判工作。對於辦案人員較多的法院，應當設置專門負責簡單案件的速裁法官。對於有條件的法院應當進一步專業細化，通過分工、由專人辦理某些類型的高發案件來促進審判效率。
五則在樹立司法權威的同時加強法官的職業素養和倫理建設。數字化考評往往鑒於法官整體的質量不高，職業倫理的羸弱的情況才得以應用。如長遠廢除基於「不信任」的指標考評，以法官信任為基礎建構績效考評制度，就應當樹立司法權威，並加強法官的能力和道德建設。能力雖然不是一個倫理問題，但是法官有義務持續努力，以勝任其崗位職責，提高辦案能力。
六則貫徹減負減壓方針，加大繁簡分流機制，簡化並加強速裁程序和認罪認罰從寬程序的適用，最大限度地消解案件的司法資源損耗，從根本上解決「司法資源緊張」「司法人員超負荷工作」的問題。在此基礎上，為執法辦案創造有利條件，減少審判人員的事務性工作；以打造智慧法院為契機，為法官辦案提供信息化手段。在建立科學、合理的考評機制基礎之上，還應當建立健全員額法官的退出機制和法官助理的入額機制，將業務考評作為退出與入額的重要參考因素之一，以增加考評指標的公信力，使審判管理真正具有實效性。
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