法院對行政行為的審查不應忽略其特定時空性[朗讀]

[案情]。
上訴人（原審原告）：許某。
被上訴人（原審被告）：山東省菏澤市人民政府。
原審第三人：趙某。
原告許某與第三人趙某均系成武縣大田集鎮東許行政村東許莊村村民。成武縣人民政府於2009年向趙某頒發了成集用(2009)字第11007號集體土地使用證。2010年成武縣人民政府將上述土地西鄰的土地為許某名頒發了成集用(2010)字第2778號集體土地使用證，該證顯示東鄰空宅。之後，許某與趙某因相鄰權發生糾紛。趙某認為成武縣人民政府給西鄰頒發集體土地使用證侵犯了其合法權益，向菏澤市人民政府申請行政複議，請求撤銷成武縣人民政府為其西鄰許某頒發的集體土地使用證。經複議，山東省菏澤市人民政府決定撤銷成武縣人民政府為許某頒發成集用(2010)字第2778號集體土地使用證的具體行政行為。原告許某不服該複議決定，提起行政訴訟，訴稱涉案宅基地已被原告實際使用13年，東鄰空閒地，第三人趙某取得空宅處的集體土地證是違法取得，不存在第三人趙某在地籍調查表上簽字蓋章的必要。菏澤經濟開發區人民法院對此土地行政複議案件的審理過程中,許某針對成武縣人民政府向趙某頒發的成集用(2009)字第11007號集體土地使用證的土地行政登記行為向山東省成武縣人民法院提起行政訴訟。該案經成武縣人民法院和菏澤市中級人民法院兩審終審，判決撤銷成武縣人民政府為趙某頒發的成集用(2009)字第11007號集體土地使用證。
[審理]。
山東省菏澤經濟開發區人民法院審理認為，被告作出行政複議決定時趙某持有的成集用(2009)字第11007號集體土地使用證尚未被法院撤銷，被告經審查認定趙某系許某的東鄰，趙某應當作為指界人在許某的地籍調查表上簽字蓋章等案件事實，並無不當。被告菏澤市人民政府據此作出撤銷成武縣人民政府為許某頒發的成集用(2010)字第2778號集體土地使用證的具體行政行為，並責令成武縣人民政府於60日內重新作出具體行政行為的複議決定，事實清楚，程序合法，適用法律正確。故判駁回原告許某的訴訟請求。
一審宣判後，許某向菏澤市中級人民法院提起上訴。
山東省菏澤市中級人民法院二審認為，審查具體行政行為的合法性，應根據具體行政行為作出或生效時的情形適用當時的法律去判斷。本案中，上訴人許某取得成集用（2010）字第2778號集體土地使用證前，原審第三人趙某已經取得了成集用（2009）字第11007號集體土地使用證，雖然原審第三人所持土地證被人民法院兩審終審撤銷（終審案號為[2011]菏行終字第93號），但是在該案審理過程中，成武縣人民政府始終主張成集用（2009）字第11007號集體土地使用證的效力，所以，在成武縣人民政府頒發成集用（2010）第2778號集體土地使用證時，也應當受（2009）字第11007號集體土地使用證效力的羈束。而本案證據顯示，成武縣人民政府在頒發成集用（2010）第2778號集體土地使用證的地籍調查過程中，並未由該地塊東鄰的（2009）字第11007號集體土地使用證先行確定的使用人趙某或其委託人作為指界人在地籍調查表上簽字蓋章，違反了《土地登記辦法》第九條第一款及《城鎮地籍調查規程》3.2.6.2及3.2.6.3條款的規定，被上訴人複議撤銷成集用（2010）第2778號集體土地使用證認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。綜上，原判駁回上訴人訴訟請求並無不當。故判決駁回上訴，維持原判。
[分歧]。
本案的關鍵問題在於，人民法院對行政機關作出的具體行政行為進行合法性審查時，應當以該具體行政行為作出或生效的時間為時點，並以該時點存在的事實和施行的法律去審查行政機關作出被訴行政行為的合法性，而不能以行政行為作出後發生變化的事實和進行修改的法律去衡量在過去特定時空階段作出的行政行為的合法性。本案中，複議機關因原告土地進行地籍調查時未通知其東鄰到場指界並簽字蓋章為由，撤銷了原告所持有的集體土地使用證，而在原告對行政複議決定提起行政訴訟的過程中，原告東鄰所持集體土地使用證被撤銷。這一撤銷是否足以動搖被訴複議決定的合法性。
對該問題存在兩種不同意見：一是原告東鄰土地證既已被撤銷，則應當撤銷被訴土地行政複議,責令複議機關重新作出複議決定;二是原告東鄰土地證被撤銷是在成武縣人民政府為原告頒發土地使用證以及菏澤市人民政府作出行政複議決定之後的事情，不能用以否定菏澤市人民政府行政複議決定的合法性,原告訴求不能成立,應當判決駁回原告訴訟請求。
[評析]。
對於前述兩種意見，一、二審判決均採用了第二種意見。取捨的理由：
1、具體行政行為的合法性具有時空性。每一個具體行政行為都存在於一個特定時空階段，行政機關作出該行政行為時顯然應依據當時的客觀情形、適用當時有效的法律和規定的行政程序而作出。評價一個具體行政行為的合法性，不應該脫離它的時空背景，不能以現在的法律去評價過去的行為，同樣也不能以當年應加以考慮的情形發生變化則否定當時作出行政行為的合法性。本案審查的對象是行政複議決定的合法性，行政複議定位是行政內部的審查糾錯機制，具有準司法的性質。菏澤市人民政府在行使複議職責時審查的對象是成武縣人民政府為原告頒發土地使用證的土地登記行為，而非成武縣人民政府為原告東鄰所進行的土地登記行為，整個複議過程中和作出複議決定的這一特定時點，原告東鄰所持土地使用證並未被撤銷，具有公定力和確定力，菏澤市人民政府作出撤銷原告所持集體土地使用證並並責令成武縣人民政府限期重作並無不妥。
2、被撤銷的行政行為的效力不能簡單理解為自始無效。行政行為的撤銷不同於行政行為的無效,無效的行政行為自始至終無效,但可撤銷的行政行為只有在被撤銷後才失去效力,雖然有時這種失效可以追溯到行政行為作出之日。本案中，成武縣人民政府為原告東鄰頒發集體土地使用證的時間早於原告，並且即使在原告其後對其東鄰土地證提起的行政訴訟中,成武縣人民政府也明確作出東鄰土地證是其依法頒發合法有效的答辯,第三人的集體土地在被撤銷前,相對人應受該行為的約束，並且該行政行為對作出其的行政主體也具有拘束力，成武縣人民政府在為原告登記發證時，未在地籍調查環節通知東鄰到場指界確認,違反法律規定。
3、駁回訴訟請求判決在本案中是恰當的裁判方式。本案中，菏澤市人民政府作出複議決定時，撤銷原告的集體土地使用證的結論符合法律規定，但考慮到在訴訟過程中，第三人的集體土地使用證亦被撤銷，採取行政訴訟法中規定的維持判決有所不妥。而一審採取了駁回訴訟請求的裁判方式，兼顧了對具體行政行為的合法性審查和原告的訴訟請求能否成立的關係，符合本案情形，也得到了二審的維持。
（作者單位：山東省菏澤市中級人民法院）。
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