國內社會公共監護制度的構建研究 二[朗讀]

(一)國外立法可資借鑑
1.國外立法簡介
在美國,為了幫助欠缺行為能力的成年人融入正常的社會生活,為了應對日益嚴峻的人口老齡化趨勢,20世紀70年代末美國誕生了公共監護制度。此公共監護制度的適用對象為欠缺行為能力的成年人,他們缺乏經濟來源、無力僱傭私人監護人員,並且無家庭成員或朋友願意承擔監護職責和負擔監護義務,故應啟動成年人公共監護制度。
在英國,2005年頒布的《意思能力法》前言指出:「本法是為保護缺乏行為能力的成年人而制定。」該法設立了公共監護制度,明確了公共監護人應當履行的監護責任。公共監護人由大法官指定,並由大法官決定其薪水,薪水由國會支付。當大法官認為有必要適當履行公共監護人的職責時,在諮詢公共監護人之後,可以決定為公共監護人提供適當的人員或職員,或與他人簽訂有關合同,由他們或他們的分包商提供人員、職工或服務。公共監護人可以授權其職工執行任何屬於他的職責,包括建立和維持具有持續性代理權的登記,接收由法院指定的持續性代理權的代理人所做的報告等。
在德國,公權力對被監護人的保護與英美法系「公共監護」有異曲同工之妙。根據1992年《成年照顧案法》規定,在沒有合適的自然人、法人時,由政府監護機構「照顧署」擔任監護人。照顧署是專門履行成年人監護職責的政府機構,在親屬監護和社團監護缺失時發揮很大的監管作用。對於精神障礙者或身心障礙者,可由監護法院直接依職權啟動程序選任監護人,對於身體障礙者,則由本人申請而設置。[11]。
2.兩大法系對我國的立法啟示
(1)公共監護行為是行政行為
(2)公共監護是法定監護的必要補充
(3)公共監護髮揮國家司法權作用
(二)理論基礎已然形成
1948年聯合國通過並頒布的《世界人權宣言》第1條規定,人人生而自由,在尊嚴和權利上一律平等。第22條進一步規定,每個個體作為社會的一員有權享受社會保障,並通過國家努力得以實現。我國《憲法》第33條規定,國家尊重和保障人權。人權理念的發展,人的基本權利保障和人的尊嚴維護是人權理念的關鍵要求,也是我國憲法賦予公民的最基本的權利。生存權、發展權及社會保障權是人權基礎,公民有權依法從社會獲得基本生活條件,當出現疾病、衰老等難以維持基本生存條件時,公民有權依法要求國家提供基本生活條件,包括經濟生活、疾病治療、人身照護等。
社會工作的本位觀強調社會公共利益,即社會公共利益目標的實現。社會本位論推崇社會的價值和尊嚴,社會的生存和發展,社會的總體利益滿足與個體價值實現,社會福祉體現為社會成員對改革成果的收穫與共享。
3.政府承擔社會責任理念形成
私法自治強調國家對社會弱勢群體承擔社會責任的理念已經形成。政府通過公辦監護組織履行公共監護職責,政府通過向社會公共監護組織購買服務,委託社會公共監護組織履行政府行政救助行為,也為人們所接受並達成共識,從而為我國構建公共監護制度提供了堅實的理論基礎和社會基礎。同時,在制度設置上,也契合國際人權理念,充分體現「以人為本,尊重人權,尊重受監護人的自我決定權和維持其生活正常化」的思想。
特殊困境群眾無法定監護人,或法定監護人無力履行監護義務,他們的基本生活條件難以保障,容易產生「就醫難、入住養老院難、財產託管難」等諸多問題。2017年《民法總則》明確了監護人除自然人外,社會組織可以成為監護人,社會組織可以接受政府或公民委託,成為社會公共監護人,履行監護人職責。
社會公共監護組織,是指在民政部門審核或備案設立的社會慈善機構組織,包括慈善基金會、社會公益組織、民辦非企業單位,它有別於政府公共監護組織。如果該機構組織是依據《行政服務合同》,接受政府委託,履行監護職責,也就具有了行政救助性質。
社會監護組織的設立,社會公共監護工作的開展,為我國公共監護制度的構建提供了社會基礎,積累了一些實踐經驗。截至 2017 年底,全國共有社會服務機構和設施 182.1 萬個,職工總數 1 355.8 萬人9。大量社會服務機構組織的設立與運行,為我國構建完善的公共監護制度提供了強有力的社會基礎。
上海市普陀區公證處利用專業優勢,創新性地提出由社會公共監護組織擔任意定監護人的思路,積極開展意定監護協議的公證業務,自2017年首例意定監護公證協議簽訂以來,3年共辦理了500多例公證業務,其中獨居和空巢老人占30%左右。此思路一是與社會組織簽訂意定監護協議,社會監護組織作為老年人的代理人,代為辦理就醫、入養老院以及財產處置等事項。二是與慈善基金會組織簽訂意定監護協議。如:上海一老年人與慈善基金會組織簽訂協議,主動將遺產捐贈給慈善基金會組織,但要求基金會組織在他死後擔任其妻子的意定監護人,承擔生養死葬義務10。此外,委託自然人擔任意定監護人,同時還可委託民政部門、居委會、村委會擔任監護監督人。如上海市市民80歲老人,在意定監護協議中指定其鄰居李阿姨作為監護人,同時指定居委會工作人員張先生作為其監護監督人11。這種做法符合我國《民法總則》第32條規定之精神。
四、構建我國社會公共監護制度設想
一是成立社會公共監護組織。依託社會慈善機構組織,包括慈善基金會、社會公益組織、民辦非企業單位,提供監護服務項目,為困境兒童、身心智障人員,孤寡、失獨、失能、失智老年人提供人身照護和財產監護。
三是根據困境人員不同的身體健康狀況、經濟條件等因素，與社會服務監護組織分別簽訂人身照護和財產管理監護協議，明確監護合同的生效與履行，規範監護人選任與更換程序，適時介入國家公權力的監督與管理。
四是政府設置管理機構，履行行政監督職責。根據不同類型監護模式履行不同的政府監督職責。對「三無」人群，由政府公共監護組織承擔監護責任。對無近親屬擔任法定監護人或法定監護人無力承擔監護義務的困境兒童，身心殘障人員，孤寡、失獨、失能、失智老年人等，由政府購買行政服務，委託社會公益組織履行監護職責，政府履行監督義務。本人或其監護人有條件有能力與社會監護組織簽訂人身和財產的「意定監護協議」的，經公證機關公證，或政府行政部門登記備案，社會監護組織依協議約定履行監護義務，政府履行監督和管理職責。
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