法律法規及政策文件問題及建議[朗讀]

混合所有制經濟最先運用於國企改革，主要是為了激發國企的活力。之後，一方面，經濟領域混合所有制改革不斷深化，並取得了一定成果；另一方面，教育領域尤其是職業教育領域亟須轉變人才培養模式，提高人才培養質量。將經濟領域的混合所有制滲透到教育領域，成為當前職業教育改革發展的一項新舉措。
一、研究背景
20世紀90年代初以來，國務院陸續出台相關文件鼓勵社會資本參與辦學。然而，「混合所有制」概念真正引入教育領域始於2014年。在《國務院關於加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）中提出，「積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育；探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學並享有相應權利。」自此，高職院校探索發展混合所有製得到了官方的認可。同年，國務院提出要建立健全政府和社會資本合作（ppp）機制，鼓勵社會資本加大對社會事業的投資力度。此外，2015年教育部頒布了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》（以下簡稱「行動計劃」），鼓勵社會力量以各種要素參與公辦高職院校改革，並鼓勵企業與公辦高職院校探索發展具有混合所有制特徵的二級學院。全國共有17個試點地區、8家試點企業、100所試點高職院校、27所試點中職學校以及11個行業試點牽頭單位參與此次行動計劃的實施[1]。山東省是全國探索發展職業院校混合所有制改革的先鋒。為貫徹落實「行動計劃」及《山東省人民政府關於貫徹國發[2014]19號文件進一步完善現代職業教育政策體系的意見》，2016年山東省教育廳公布山東海事職業學院、山東交通職業學院航海學院、濰坊職業學院現代服務業學院等9個混合所有制改革試點項目並對其進行動態管理。山東省教育廳不定期進行指導，且對成效顯著的項目進行推廣，而對試點工作無進展的則取消試點資格[2]。2017年2月，山東省將混合所有制改革納入優質高職的質量標準之一[3]。同年3月，青島市教育局公布了青島商務學校創業孵化實訓基地建設項目等5個首批混合所有制試點項目名單[4]。天津市、新疆維吾爾自治區及河北省政府等也陸續出台相關文件。這些綱領性文件的頒布與實施為高職院校探索、發展混合所有制奠定了法理基礎，且推動了相關實踐探索與理論研究。2018年1月13日，在教育部國家教育發展研究中心體制改革研究室、山東省教育廳的指導下，全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟正式成立。該聯盟有115個理事單位，涵蓋24個省份的73所高職院校、16所中等學校和22家企業，致力於探索發展混合所有制的改革與研究。截至2019年10月，山東省已有40多所院校探索發展混合所有制[5]。2019年1月24日，《國務院關於印發國家職業教育改革實施方案的通知》（國發[2019]4號）中指出，要「鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構」。對於高職院校混合所有制已經由原先的「探索發展」逐漸轉變為「鼓勵發展」[6]。高職院校混合所有制改革進入新的發展時期。不同辦學主體憑藉各自的資源優勢參與辦學，從而為高職院校的發展提供多方面支持。改革的預期是各合作方資源的整合可以發揮「1+1>2」的功效，從而實現資源的優化配置。公辦高職或民辦高職無法做到的事，可能在混合所有制辦學體制下得以實現。在這個過程中，舉辦者的市場意識、責任意識、績效意識及主人翁意識得以加強[7]。然而，雖然我國出台了《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《職業教育法》等教育領域的相關法律文件，但尚未有一部法律專門針對高職院校的混合所有制辦學。在已出台的為數不多的相關文件中主要鼓勵各高職院校探索發展混合所有制，而相關具體實施的支持舉措卻很少。當前由於缺乏頂層設計和指導，各高職院校只能根據實際情況進行摸索。
二、存在問題
由於對這種新的辦學體制探索不同於純公辦、純民辦高職院校，因此改革過程中出現的諸多問題往往找不到適用的規範性文件。其中，缺少合法身份及由此引發的系列問題、產權保護問題是當前高職院校混合所有制可持續發展在法律法規及政策文件上亟須突破的重點和難點。
（一）法律地位和法人屬性不明晰。
從法律地位上講，高職院校混合所有制是屬於公辦還是民辦？如果是公辦，這類學校也應享有國家財政撥款，且在師資隊伍建設、生均撥款方面獲得相應的經費支持。如果是民辦，這類學校應享有民辦高等教育相關優惠政策。而事實上，這類高職院校往往容易陷入「兩不靠」的尷尬境地。有的高職院校雖已成為國家示範高職，但至今尚未獲得辦學許可證，嚴格意義上屬於違法辦學。在師資隊伍管理方面，高職院校探索混合所有制尚未形成統一的規範。公辦高職院校探索混合所有制二級學院，部分教師享有事業編制，且有打破編制身份的發展趨勢；民辦高職探索混合所有制二級學院，教師普遍無編制身份。擁有事業編制身份，教師工作穩定、薪酬福利及退休待遇有保障；而無編制身份，意味著教師用工如同企業用工，尤其是教師退休後缺乏可靠保障。此外，在這種辦學體制下，由於教師來自不同領域，因此需要對教師進行分類管理。從法人屬性上講，當前大多數高職院校混合所有制的改革探索登記的是民辦非企。隨著《民辦教育促進法》的修訂，各高職院校的探索應明確是事業單位法人、企業法人或是社會服務機構等。法人屬性是決定一個組織及其組織成員地位的根源性依據[8]。由於不具備合法身份，這類高職院校在辦學上往往無法可依、無據可循。在法人身份問題方面，一些地區已經開始採取一些措施。早在2010年江蘇省出台《關於進一步促進民辦教育發展的意見》規定，國有資本參與舉辦的從事學歷教育的民辦學校可以登記為事業單位法人[9]。為此，南通理工學院（原紫琅職業技術學院）引入國有資本探索發展混合所有制，藉此登記為事業單位法人，並獲得升本的機會。2015年12月，中央機構編制委員會辦公室綜合司印發了《事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位設立登記辦法（試行）》[10]。為了落實該文件精神，山東省人民政府辦公廳於2016年4月印發《關於山東省事業單位、社會團體及企業等組織利用國有資產舉辦事業單位登記管理辦法（試行）的通知》（魯政辦字[2016]45號），規定利用國有資本進行非營利性辦學的學校可以登記為事業單位[11]。這些文件的出台有利於明確高職院校混合所有制辦學的法人身份，避免「民辦非企」尷尬身份問題的出現。但同時，文件也只是規定這類學校可以登記為事業單位法人，只能獲得事業編制證書，但卻沒有事業單位編制和財政撥款。
（二）產權保護不到位。
產權保護涉及到不同辦學主體的核心利益。德姆賽茨認為產權界定了人們如何收益及如何受損[12]。產權是以複數的形式出現的一束權利，具有排他性、有限性、可交易性和可分解性。產權的這些屬性決定了產權功能的發揮。一般而言，產權具有激勵功能、約束功能、資源配置功能、收入分配功能、外部性內部化和減少不確定性等。產權明晰可以明確各產權主體的收益預期，從而為外部性最大內部化提供動力，有利於解決「搭便車」或「偷懶」行為[13]。產權具有激勵功能，產權的保護能夠激發產權主體的積極性。而產權邊界的界定則利於規範主體行為並激發其內在動力，與此同時對侵權和越權行為進行約束。此外，產權還通常作為利益分配的依據，在沒有產權或產權模糊的情況下，經濟活動主體的利益得不到應有保障。當前由於相關法律法規的缺失和不完善，高職院校探索發展混合所有制企業的權益如何保護值得商榷。改革過程中既要保護民營企業的權益，也要確保國有資產的保值增值。1.民營企業產權保護民辦教育出資人從辦學結餘中獲取合理回報應被視為國家對出資人參與公益事業的獎勵，而不是一般的商業投資獲利權利。民辦高校營利的最終目的是為了非營利，其辦學應獲得一定的營利空間[14]。然而，根據新修訂的《民辦教育促進法》，企業參與辦學只有捐資和投資兩種說法。選擇非營利性的民辦高校的出資者沒有所有權和收益權[15]。如果只是強調企業的社會責任感，號召企業捐資辦學，這與企業的營利天性相違背。由於學校的非營利性，受訪的大多數高職院校表示企業參與辦學相當於捐資，不獲取回報。而事實上，如果是真正意義上的捐資，則不存在企業參與辦學引發的產權結構的變化，並進而影響高職院校內部治理結構的改變。正如有學者指出，「混合所有制改革所涉及的社會資本顯然應是投資性質。」[16]在國企混合所有制改革中，股東收益來自剩餘權收益和控制權收益兩部分。案例院校均為非營利性質，企業參與辦學並沒有放棄控制權，而擁有控制權也就意味著擁有「收益權（利益點）」①或共享辦學改革成果的權利（控制權收益）。而這種「收益」在當前容易觸發法律紅線，往往是隱形的，如社會培訓收入的分成或是一些關聯交易等。控制權仍可以帶來收益，包括進入董事會（理事會）享受高額薪酬等貨幣收益和享有各種優厚的工作福利待遇、在職消費等[17]。非營利高職院校探索發展混合所有制，企業、私人個體等投入辦學，雖然放棄了財產所有權、收益權和繼承權等，但他們仍可以通過董事會（理事會）對高職院校的內部治理產生影響，制定對自己有利的決策，從而獲得「收益」。企業參與辦學的動機是多元的，而不僅僅是直接的經濟利益。且教育領域的混合所有制改革不同於經濟領域，不能完全按照產權邏輯分析高職院校的內部治理。經濟領域的國企改革，產權主體擁有所有權、收益權、處置權等，舉辦者的投入都屬於公司的法人財產，改革強調不同所有制的產權主體共同投入、共享收益和共擔風險。產權結構決定了公司控制權的分布，因此決定了公司的治理結構[18]。教育領域非營利性高職院校舉辦者投入的所有資產在學校層面都屬於學校的法人財產，而在二級學院層面則根據雙方簽署的協議具體決定。教育的公益性使高職院校改革的內部治理具有特殊性，不能完全根據產權結構大小決定話語權的多少，但這並不意味著產權主體的產權不受保護。如果只強調企業捐資辦學，即企業放棄所有權和收益權，那麼讓企業積極參與高職院校的內部治理只能是空談。企業投入辦學既不應片面強調捐資，也不能將其等同於商業投資。它具有公益與回報的雙重屬性。對不同投入主體進行確權的重要意義在於明晰各方的責、權、利。2.國有資本產權保護經濟領域國企的混合所有制改革雖制定了系列法律法規，但國有資本流失仍是一大問題[19]。國企改革中國有資本流失的重要原因在於國有資本所有者的「虛置」。國有資本歸國家所有，即歸全國人民所有。然而，「全國人民」是整體概念，國有資本不可能由一個個單獨的個體進行管理。因此，只能將其委託給各級政府。在這個過程中，各級政府往往職責分辨不清，對國有資本進行多頭管理，導致國有資本雖人人所有，卻又無人具體負責。在教育領域，擔心國有資產流失是不少高職院校不敢、不能探索混合所有制的關鍵顧慮之一。如某學校的舉辦者主要是國有企業，在辦學過程中逐漸吸收其他社會力量並按民營機制進行辦學。然而，近年來中央巡視組對學校辦學進行巡視，在提出的整改意見中明確指出國有企業不能參與辦學。什麼是國有資本流失？如何區分國有資本流失與國有資本稀釋？如何對高職院校混合所有制改革中的國有資本流失及國有資本的保值增值進行明確界定？國有資本參與辦學究竟合不合法？什麼情況下合法，什麼情況下不合法？如何辯證看待、防止教育領域國有資本流失的問題？這些都需要進行更為詳盡的研究與探討。此外，當前我國教育領域的產權交易市場尚未建立，產權流通不暢，產權的准入、交易、退出等機制有待建立和完善。此外，產權進行交易的前提是對不同所有制資本的投入進行正確評估。加強資產評估是保護民營資本追求投入—產出效率和實現國有資產保值增值的關鍵環節[20]。允許不同所有制資本以知識、技術、學校聲譽等無形資產參與高職院校混合所有制辦學加大了產權評估的難度？
三、相關建議
針對上述問題，國家及相關部門應出台有針對性的法律法規及政策文件保障高職院校混合所有制改革的有序推進。
（一）明晰法律地位和法人屬性。
高職院校探索發展混合所有制不能簡單歸為公辦或民辦，而應將其視為第三種辦學類型並從法律層面確認其法人身份和屬性。因為無論是公辦還是民辦，都無法體現這種聚集公私雙方資源的制度優勢，且容易使得這種探索最終又回歸原有的單一體制。當前，有的公辦高職院校因民營資本的參與而無法適用公辦高職相關的法規條例；而有的民辦高職院校則因公有資本（國有資本）的加入而無法適用民辦高職相關的法規條例。從學校層面的探索看，如果登記為民辦，則原有公辦高職享有的財政撥款、課題申報優勢、教職工福利待遇等可能喪失，使原有公辦高職的形象被「矮化」，從而可能挫傷公辦高職探索發展混合所有制的積極性；如果登記為公辦，則有可能又回到公辦高職的一套治理模式，而喪失民營機制的靈活性，且民營企業參與辦學的權益難以得到保障，為此挫傷民營企業參與辦學的積極性。從二級學院層面的探索看，雖然二級學院不具備獨立法人資格，但也不同於純公辦、民辦高職二級學院的辦學，也應將其納入第三種辦學類型。只有將其作為新的辦學體制，並協同多部門制定配套的法律法規，才能真正保障改革的深入開展，如《高職院校探索發展混合所有制登記管理暫行條例》《高職院校探索發展混合所有制指導辦法》等。一方面，應對已有的《教育法》《職業教育法》等進行修訂和完善，將混合所有製作為一種新的辦學體制；另一方面，出台具有針對性和可操作性的政策文件。結合最新修訂的《民辦教育促進法》，建議將營利性高職院校登記為營利性法人，非營利性高職院校登記為事業單位法人並享有與公辦學校同等的法律地位，實行分類管理。允許這種辦學體制的探索在適度範圍內進行創新，對於非營利性民辦主導的高職院校，政府可以根據國有資本占比情況給予一定財政支持或適當的學費分擔，並在招生方面給予更多自主權；對於公辦主導的高職院校的探索則可放寬學費收費標準，允許學校根據專業設置的實際需求在適當範圍內提高收費，如山東交通學院航海學院的學費高於普通公辦高職的二級學院。且對於進行試點的非營利性高職院校，政府可以依照院校辦學的績效實行「分級」經費補貼[21]。此外，營利性高職院校也是為社會培養人才，在獲得合法的法律地位的同時，政府可給予一定的支持。營利性高職院校的學生也應有機會適當獲得政府的資金支持。
（二）保護民營企業和國有資本產權權益。
非營利高職院校的探索，辦學結餘全部用於學校的後續發展，企業不參與分紅。然而，社會資本的逐利性應給予適當的保護，應允許企業按照產權比例獲取相應的辦學「收益」（一種間接的、隱形的、非貨幣形態的利益等），允許這類高職院校在某些方面有所突破。如溫州為了鼓勵社會力量參與養老事業，明確規定登記為非營利的民辦養老機構，出資財產歸出資人所有，且允許出資人在扣除舉辦成本及預留髮展基金等前提下獲取合理回報[22]。建議制訂《非營利性高職院校探索發展混合所有制企業參與獎勵辦法》，對不進行分紅參與辦學的企業給予獎勵，允許企業有適當獲利的空間，這樣才能推動非營利性高職院校混合所有制改革的可持續發展。這在某種程度上也是對企業產權的認可。企業獲利有五種方式。一是根據企業投入辦學資金的多少與貢獻的大小（如院校資產增值情況）給予聲譽激勵或是一次性資金獎勵並頒發榮譽證書。二是根據企業參與院校辦學的績效為企業提供不同等級的稅收優惠、專項補貼的支持等。如河北省為了鼓勵企業參與辦學，實施產教融合型企業認證制度，對通過認證的企業給予「金融+財政+土地+信用」的組合式激勵[23]。三是為在人才培養過程中作出貢獻的企業提供補貼。山東青島高職院校是全國探索混合所有制改革的先鋒。《青島市教育局、青島市財政局和青島市經信委關於印發〈青島市現代學徒制試點工作實施方案〉的通知》（青教通字[2016]1號）文件規定，市財政為現代學徒制試點單位提供專項經費支持。企業接收學徒並達到合格的培養標準，市財政按平均5000元/人標準補貼企業。四是允許企業根據投入學校的股權比例在一些營利性項目中進行分紅，如社會培訓等。五是允許企業在高職院校終止辦學後取回原始投入，具體可以根據各地區、院校的實際情況進行商議、規定。建議制訂《高職院校探索發展混合所有制國有資本管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。經濟領域的混合所有制改革主要在國企發起，而高職院校混合所有制改革在民辦學校開展得力度更大、範圍更廣。民辦高職院校求「混」的熱情更高。這與公辦高職院校擔心國有資本流失存在一定的關聯。為了減輕國有資本參與高職院校混合所有制改革的顧慮，應在地方建立專門的國有資產管理部門，並根據《管理辦法》對高職院校的經營性國有資產和非經營性國有資產進行分類管理[24]。另外，也可以建立國有資產代表人制度，從而使國有資產出資人和監督人具體化[25]。此外，國有資產的保值增值離不開相關的制度保障。國企改革為避免國有資本流失建立了五個層次的產權管理制度體系：國家法律，如《公司法》《企業國有資產法》；行政法規，如《企業國有資產監督管理暫行條例》；部門規章，如《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》；規範性文件，如《企業國有資產產權登記業務辦理規則》；工作指引，如《企業國有產權無償劃轉工作指引》等[26]。高職院校的混合所有制改革也需要有針對性的國有資本管理辦法，對該辦學體制下國有資本流失的內涵及其表現進行詳細界定，並區分國有資本的合法流失和非合法流失[27]。對於非合法流失的國有資本，依法建立國有資本流失責任追究制度；明確規定哪些國有資本可以參與辦學，哪些不可以參與辦學，即列出改革的正負面清單，並對國有資本的使用、管理、處置等進行說明；要求第三方會計師事務所對參與改革的國有資產進行正確的評估，包括有形資產和無形資產的評估。尤其是營利性高職院校的混合所有制改革，更應加強對國有資本的管理和監督。建議制訂《高職院校混合所有制改革產權評估、轉讓管理辦法》，對資產評估的內容、步驟及轉讓程序等進行詳細規定。高職院校探索發展混合所有制，法人財產權和經營權相分離、所有權和經營權相分離，應參照經濟領域的做法，實行動態性的產權變更機制。允許產權在一定範圍內的流動有利於實現教育資源的最佳配置[28]。這有助於匯聚各方優質資源共同辦學。如山東海事職業學院採取動態性變更股權在2015-2017年先後向社會融資4.3個億，用於學校教學樓、圖書館和學生公寓等的建設。高職院校的改革應允許社會資本「非禁即入」，充分調動社會資本參與辦學的積極性。通過借鑑企業《公司法》的有關規定，建立起不同所有制資本的准入機制和退出機制。尤其是退出機制的建立，對於高職院校改革探索的可持續性發展具有重要影響。如山東海事學院和交通學院航海學院在探索的過程中，企業無法保證在後續辦學中根據股權比例追加投入的及時到位。為了保證教育事業發展的穩定性和可持續性，應允許資本能夠自由進出。參照《公司法》，產權的退出包括轉讓交易和股權繼承兩種方式。國企混合所有制改革，股東可以通過公開上市、管理層或員工收購、收購兼并等多種方式退出[29]。應在逐步規範產權評估體系的基礎上，建立起教育領域的產權交易市場及不同資本的准入機制和退出機制。
四、結語
需要強調的是，對高職院校探索發展混合所有制面臨的這些問題需從教育、法律、經濟、政治等跨學科的視角展開綜合分析。這類高職院校具有教育組織的特殊性，受社會政治、經濟、文化發展等的制約；與此同時，它不是普通高等教育，而是職業教育，需要密切區域經濟、行業企業發展的需求；另外，它涉及不同性質的所有制資本的融合，因此將引發關於產權歸屬、評估及交易等一系列問題。因此，在這種新的辦學體制下，高職院校需要結合現代大學制度與現代企業制度，探索出符合自身發展需求的內部治理體系。高職院校混合所有制的可持續發展需要教育部、財政部、稅務總局、國資委、人力資源和社會保障部、國土資源局、發展改革委及相關行業協會等多部門的協同努力。如果僅僅局限於教育領域，許多問題的解決將難以找到突破口。此外，應建立容錯糾錯機制，對於嘗試改革而以失敗告終的高職院校要能「有路可退」「有路可回」，這樣才能減少高職院校改革探索的後顧之憂。
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