在我國現有領導體制下，各級各部門「一把手」在領導班子權力結構中處於核心地位。如何建立健全行之有效的監督機制，切實加強對「一把手」監督和紀委對同級黨委常委會成員的監督，已成為進一步完善懲防體系建設，推進黨風廉政建設和反腐敗工作亟待解決的重大課題。最近，碧江區紀委專門組成調研組，深入六個紀工委和部分鄉（鎮、辦事處）進行了專題調研。
一、工作現狀
絕大多數部門黨政主要負責人對黨務和行政工作都有明確的分工：局長主持本部門行政業務工作，黨組書記主持局黨組全面工作，分管黨風廉政、紀檢監察、幹部人事等工作。有的機關黨委書記只分管業務，不抓黨（委）組工作，甚至有的改任非領導職務幹部也參與領導班子分工。針對這一點，碧江區《關於印發碧江區部門預算編制管理辦法的通知》（碧府發〔2012〕66號）第一章總則第六條明確規定，黨政主要負責人一律不得直接分管財務工作。基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下工作，行使監督權力的主動性減弱，監督力度不強，呈現的是一種「氣不足、力不夠」的疲軟狀態，尤其是對大權在握的黨政「一把手」難以真正實現有效監督。針對這一問題，部分鄉（鎮、辦事處）嚴格按照《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》，建立了黨政一把手報告個人重大事項制度，每年報告兩次，實行個人重大事項報告備案；同時，要求對重大問題決策、重要幹部任免、重點項目投資決策、大額資金使用等「三重一大」必須經過集體研究，完善了領導幹部廉政風險防控「一查二卡三防控四承諾」工作機制，確保有權必有責、用權受監督。近幾年隨著幹部人事制度的不斷完善，對各級黨政「一把手」和紀委對同級黨委常委會成員的監督雖然取得了一定進展，但還沒有從根本上扭轉措施不力、效果不好的局面，仍然存在很多薄弱環節和突出矛盾。
二、存在的主要問題及原因
通過調研，我區雖然普遍重視和加強對領導幹部的監督並已取得了一定成效，但是對黨政「一把手」和紀委對同級黨委常委會成員的監督仍然是一個難題，面臨著不小的困難和挑戰。
一是不敢監督。有些「一把手」在單位存在高人一等的思想，認為自己是「老大」，除了上級可以對自己進行監督外，別人無權監督；有些「一把手」則認為，監督主要是對副職和下級的，自己不在監督之列，常常把自己置於監督之外；甚至有些「一把手」認為對自己監督多了，會削弱領導班子乃至整個單位的威信和束縛手腳。受這些因素影響，往往導致監督不具體、不到位。
二是不便監督。儘管各紀工委、各鄉（鎮、辦事處）制定了相應的議事規則、決策程序和規章制度，但有的只是表面文章，針對性、實效性和可操作性不強。特別是針對「一把手」在行使「三重一大」事項方面的實際權限，監督者的命運已由被監督者掌控，客觀上各鄉（鎮、辦事處）和部門紀檢監察機關很難履行自身職責，難以發揮作用，對「一把手」根本不可能進行有效監督。針對紀委對同級黨委常委會成員的監督，由於體制的不同，紀委畢竟是在同級黨委領導下開展工作，人權、財權、物權都在黨委掌控之下，如果沒有黨委的認可，紀委往往會成為一潭「死水」。所以，對同級黨委常委會成員的監督會面臨諸多不便，即使發現問題也只好「睜一隻眼閉一隻眼」，不好捅破「窗戶紙」。
三是不好監督。雖然當前的信息渠道比較暢通，但難於監督的情況也普遍存在。如一些單位「一把手」把公車當私車甚至是自己的專車，上下班公車接送、雙休日節假日公車私用，親朋好友來了，不論公事私事，基本都是公款招待以及公款請客送禮等，雖然大家都知道這是有違黨紀條規的，卻很難進行有效的監督。對此類問題，上級組織和領導一般是管不過來或者不可能管得那麼具體，班子成員是敢怒不敢言，單位職工是看在眼裡記在心裡，群眾把賬記在共產黨身上，心裡罵共產黨腐敗。當然，也有一些單位的副職和班子成員對「一把手」進行了監督，但結果並不令人滿意，到頭來往往是搞得班子內部不團結、經常鬧矛盾。可每當到了這個時候，其根源在哪裡？誰應負主要責任？誰是誰非？都沒有人來評判，沒有人站出來為監督者撐腰，而一旦到了鬧得不可開交時，便只能請求組織出面協調解決了。
四是不懂監督。部分鄉（鎮、辦事處）專兼職紀檢幹部人員有限，幹部不能做到專職專用，分工混亂的現象極為普遍。加之有些新進入紀檢監察崗位的幹部本身業務素質不高，執紀辦案能力偏弱，存在著對一些新的政策規定掌握得不夠，思路不夠清晰，措施不夠有力、量紀不夠準確、寬嚴把握不當等問題，以致在監督上沒法做到有的放矢，不善於抓住重點，也沒有精力做好紀檢監察工作。
五是不善監督。由於開展監督的思路和手段落後，目前相當一部分黨政領導班子民主集中制堅持不好，民主生活會質量不高，沒有起到應有的監督作用，致使「一把手」在班子中形成「家長制」和「一言堂」而沒有得到應有的監督和批評。黨政「一把手」作為班長，也就沒有擺正自己的位置，發揮帶頭作用，沒有處理好民主與集中的關係，自覺接受班子成員的監督與批評。民主生活會雖然一年比一年規範，但是領導幹部講成績多，擺問題少，很少用批評和自我批評的武器開展積極的思想鬥爭，削弱了領導班子的凝聚力和戰鬥力。一些班子成員作為副職和助手，不能正確處理班子成員之間的關係，不能從國家、人民的利益出發，正確行使人民賦予的權力。而是從個人的利益出發，對一把手不願監督，不敢監督，致使一些領導幹部在工作中形成了不正常的人身依附關係，助長了「一把手」主觀主義和家長製作風，集中領導、分工負責、相互協作的民主集中制原則遭到破壞，班子成員之間相互監督名不符實甚至名存實亡。
三、進行有效監督的對策和思路
解決對黨政「一把手」監督難的問題，建議從以下方面入手：
一是強化監督意識。正確認識監督的重要意義，切實加強對「一把手」監督是從嚴治黨、促使各級領導幹部正確行使權力的可靠保證。我們要使各級黨委及其領導成員尤其是「一把手」對監督工作的重要性和緊迫性有一個充分的認識，自覺樹立廉潔意識，有力克服和防止在監督方面存在的認識誤區。同時還要全面推行黨務公開、政務公開，深入開展好廉政風險防控工作，並且堅持簡政放權，能納入政務中心的審批事項一律納入政務中心，避免權力過於集中和暗箱操作給權力尋租提供機會。
二是改革監督體制。建立健全「三重一大」事項管理制度，對人、財、物實行副職簽批制，且不能只由一名副職審核把關；狠抓「一把手」隊伍建設，從培養、選拔、任用、監督到管理各個環節嚴格把關著力解決幹部「能上不能下，能進不能退」的問題。同時建立「一把手」思想道德量化評分制度，對家庭不和及社會滿意度評價差的予以扣分，情節嚴重的進行誡勉談話並取消年度評先選優資格，嚴厲懲治「一把手」不作為、慢作為、亂作為等行為的發生。
三是落實廉政責任。按照「黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與」的領導體制和工作機制的要求，修訂和完善黨風廉政建設和反腐敗工作責任分工，明確責任，分解任務。黨委、政府領導班子對職責範圍內的黨風廉政建設負全面領導責任；領導班子的正職對黨風廉政建設和反腐敗工作負總責；領導班子其他成員抓好分管部門和單位的反腐倡廉工作，對職責範圍內的黨風廉政建設負直接領導責任。加強對執行黨風廉政建設責任制情況的檢查和考核，考核結果作為業績評定、獎勵懲處、選拔任用的重要依據。鄉紀委書記主抓黨風廉政建設，管理監督好班子成員，把黨風廉政建設工作納入經濟建設和社會發展的總體目標，做到同部署、同落實、同檢查、同獎懲。
四是強化廉政教育。通過剖析典型案例，積極開展反腐倡廉警示教育和預防職務犯罪教育，使其不想違紀、不敢違紀、不會違紀，提高廉潔自律意識，自覺抵制不正之風和腐敗現象的侵蝕，在思想上築起拒腐防變的防線，營造風清氣正的良好氛圍，真正做到源頭反腐、開門反腐、制度反腐。
解決紀委對同級黨委常委會成員監督難的問題，建議從以下方面入手：
一是完善監督機制。紀委副書記任職推行異地交流、定期交流並出台相應的保障政策和機制，這樣既有利於紀委對同級黨委常委會成員的大膽監督、有效監督，也可免除紀委書記後顧之憂，便於紀檢監察機關領導班子建設和整體作用的發揮。此外，全面推行上下級紀委聯動協作機制，同時由上級紀委授權，紀委可對同級黨委常委會成員參照司法機關「屬地管理」模式進行監管（包括違紀案件的查辦），以堵住過去單純按照幹部管理權限進行監督管理存在的漏洞，從而進一步增加紀檢監察機關的威懾力。
二是改革領導模式。此模式與現有的雙重領導模式不同，即從原來的以同級黨委領導為主調整為以上級紀委領導為主，特別是下級紀委的幹部人事均由上級紀委提名和任命。同時，在人員編制、工作經費、辦公設備等方面對紀委優先保障，單獨安排，重點考慮。為慎重起見，可以試行鄉鎮紀委由縣級紀委垂直管理，不斷摸索和總結經驗後再逐步推廣。
三是加強隊伍建設。配齊配全鄉（鎮、辦事處）紀委專職人員，適當增加人員編制，並放寬專職紀委副書記的身份限制，以便拓寬選人用人視野，做到好中先好、優中選優。
四是注重作用發揮。對同級黨委常委會成員的述職述廉述德、年度考核、評先選優、選拔任用等環節，都應明確同級紀委委員參與並行使表決權、評判權，並試行紀委對同級黨委常委會成員民主評議工作，有利於進一步加強對領導幹部的監督，對增強「一崗雙責」意識、促進黨風廉政建設和保證領導幹部廉潔自律具有重要意義。
五是推行立體監督。整合各方面力量和資源，實行紀律監督、法律監督、民主監督、輿論監督、社會監督相結合的立體監督模式，避免「上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難」的現象，為紀委監督同級黨委常委會成員提供堅強後盾。特別是針對幹部作風問題屢犯不止，為把幹部作風建設落到實處，區紀委今年面向社會公開選聘了30名社會監督員，對包括區四大班子成員在內的全體黨員幹部作風問題進行明查暗訪，開通民意「直通車」。對發現的問題及時處理，做到一檢查一通報，一問題一剖析，一案例一曝光，突出監督效果和社會效果。
一、工作現狀
絕大多數部門黨政主要負責人對黨務和行政工作都有明確的分工：局長主持本部門行政業務工作，黨組書記主持局黨組全面工作，分管黨風廉政、紀檢監察、幹部人事等工作。有的機關黨委書記只分管業務，不抓黨（委）組工作，甚至有的改任非領導職務幹部也參與領導班子分工。針對這一點，碧江區《關於印發碧江區部門預算編制管理辦法的通知》（碧府發〔2012〕66號）第一章總則第六條明確規定，黨政主要負責人一律不得直接分管財務工作。基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下工作，行使監督權力的主動性減弱，監督力度不強，呈現的是一種「氣不足、力不夠」的疲軟狀態，尤其是對大權在握的黨政「一把手」難以真正實現有效監督。針對這一問題，部分鄉（鎮、辦事處）嚴格按照《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》，建立了黨政一把手報告個人重大事項制度，每年報告兩次，實行個人重大事項報告備案；同時，要求對重大問題決策、重要幹部任免、重點項目投資決策、大額資金使用等「三重一大」必須經過集體研究，完善了領導幹部廉政風險防控「一查二卡三防控四承諾」工作機制，確保有權必有責、用權受監督。近幾年隨著幹部人事制度的不斷完善，對各級黨政「一把手」和紀委對同級黨委常委會成員的監督雖然取得了一定進展，但還沒有從根本上扭轉措施不力、效果不好的局面，仍然存在很多薄弱環節和突出矛盾。
二、存在的主要問題及原因
通過調研，我區雖然普遍重視和加強對領導幹部的監督並已取得了一定成效，但是對黨政「一把手」和紀委對同級黨委常委會成員的監督仍然是一個難題，面臨著不小的困難和挑戰。
一是不敢監督。有些「一把手」在單位存在高人一等的思想，認為自己是「老大」，除了上級可以對自己進行監督外，別人無權監督；有些「一把手」則認為，監督主要是對副職和下級的，自己不在監督之列，常常把自己置於監督之外；甚至有些「一把手」認為對自己監督多了，會削弱領導班子乃至整個單位的威信和束縛手腳。受這些因素影響，往往導致監督不具體、不到位。
二是不便監督。儘管各紀工委、各鄉（鎮、辦事處）制定了相應的議事規則、決策程序和規章制度，但有的只是表面文章，針對性、實效性和可操作性不強。特別是針對「一把手」在行使「三重一大」事項方面的實際權限，監督者的命運已由被監督者掌控，客觀上各鄉（鎮、辦事處）和部門紀檢監察機關很難履行自身職責，難以發揮作用，對「一把手」根本不可能進行有效監督。針對紀委對同級黨委常委會成員的監督，由於體制的不同，紀委畢竟是在同級黨委領導下開展工作，人權、財權、物權都在黨委掌控之下，如果沒有黨委的認可，紀委往往會成為一潭「死水」。所以，對同級黨委常委會成員的監督會面臨諸多不便，即使發現問題也只好「睜一隻眼閉一隻眼」，不好捅破「窗戶紙」。
三是不好監督。雖然當前的信息渠道比較暢通，但難於監督的情況也普遍存在。如一些單位「一把手」把公車當私車甚至是自己的專車，上下班公車接送、雙休日節假日公車私用，親朋好友來了，不論公事私事，基本都是公款招待以及公款請客送禮等，雖然大家都知道這是有違黨紀條規的，卻很難進行有效的監督。對此類問題，上級組織和領導一般是管不過來或者不可能管得那麼具體，班子成員是敢怒不敢言，單位職工是看在眼裡記在心裡，群眾把賬記在共產黨身上，心裡罵共產黨腐敗。當然，也有一些單位的副職和班子成員對「一把手」進行了監督，但結果並不令人滿意，到頭來往往是搞得班子內部不團結、經常鬧矛盾。可每當到了這個時候，其根源在哪裡？誰應負主要責任？誰是誰非？都沒有人來評判，沒有人站出來為監督者撐腰，而一旦到了鬧得不可開交時，便只能請求組織出面協調解決了。
四是不懂監督。部分鄉（鎮、辦事處）專兼職紀檢幹部人員有限，幹部不能做到專職專用，分工混亂的現象極為普遍。加之有些新進入紀檢監察崗位的幹部本身業務素質不高，執紀辦案能力偏弱，存在著對一些新的政策規定掌握得不夠，思路不夠清晰，措施不夠有力、量紀不夠準確、寬嚴把握不當等問題，以致在監督上沒法做到有的放矢，不善於抓住重點，也沒有精力做好紀檢監察工作。
五是不善監督。由於開展監督的思路和手段落後，目前相當一部分黨政領導班子民主集中制堅持不好，民主生活會質量不高，沒有起到應有的監督作用，致使「一把手」在班子中形成「家長制」和「一言堂」而沒有得到應有的監督和批評。黨政「一把手」作為班長，也就沒有擺正自己的位置，發揮帶頭作用，沒有處理好民主與集中的關係，自覺接受班子成員的監督與批評。民主生活會雖然一年比一年規範，但是領導幹部講成績多，擺問題少，很少用批評和自我批評的武器開展積極的思想鬥爭，削弱了領導班子的凝聚力和戰鬥力。一些班子成員作為副職和助手，不能正確處理班子成員之間的關係，不能從國家、人民的利益出發，正確行使人民賦予的權力。而是從個人的利益出發，對一把手不願監督，不敢監督，致使一些領導幹部在工作中形成了不正常的人身依附關係，助長了「一把手」主觀主義和家長製作風，集中領導、分工負責、相互協作的民主集中制原則遭到破壞，班子成員之間相互監督名不符實甚至名存實亡。
三、進行有效監督的對策和思路
解決對黨政「一把手」監督難的問題，建議從以下方面入手：
一是強化監督意識。正確認識監督的重要意義，切實加強對「一把手」監督是從嚴治黨、促使各級領導幹部正確行使權力的可靠保證。我們要使各級黨委及其領導成員尤其是「一把手」對監督工作的重要性和緊迫性有一個充分的認識，自覺樹立廉潔意識，有力克服和防止在監督方面存在的認識誤區。同時還要全面推行黨務公開、政務公開，深入開展好廉政風險防控工作，並且堅持簡政放權，能納入政務中心的審批事項一律納入政務中心，避免權力過於集中和暗箱操作給權力尋租提供機會。
二是改革監督體制。建立健全「三重一大」事項管理制度，對人、財、物實行副職簽批制，且不能只由一名副職審核把關；狠抓「一把手」隊伍建設，從培養、選拔、任用、監督到管理各個環節嚴格把關著力解決幹部「能上不能下，能進不能退」的問題。同時建立「一把手」思想道德量化評分制度，對家庭不和及社會滿意度評價差的予以扣分，情節嚴重的進行誡勉談話並取消年度評先選優資格，嚴厲懲治「一把手」不作為、慢作為、亂作為等行為的發生。
三是落實廉政責任。按照「黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與」的領導體制和工作機制的要求，修訂和完善黨風廉政建設和反腐敗工作責任分工，明確責任，分解任務。黨委、政府領導班子對職責範圍內的黨風廉政建設負全面領導責任；領導班子的正職對黨風廉政建設和反腐敗工作負總責；領導班子其他成員抓好分管部門和單位的反腐倡廉工作，對職責範圍內的黨風廉政建設負直接領導責任。加強對執行黨風廉政建設責任制情況的檢查和考核，考核結果作為業績評定、獎勵懲處、選拔任用的重要依據。鄉紀委書記主抓黨風廉政建設，管理監督好班子成員，把黨風廉政建設工作納入經濟建設和社會發展的總體目標，做到同部署、同落實、同檢查、同獎懲。
四是強化廉政教育。通過剖析典型案例，積極開展反腐倡廉警示教育和預防職務犯罪教育，使其不想違紀、不敢違紀、不會違紀，提高廉潔自律意識，自覺抵制不正之風和腐敗現象的侵蝕，在思想上築起拒腐防變的防線，營造風清氣正的良好氛圍，真正做到源頭反腐、開門反腐、制度反腐。
解決紀委對同級黨委常委會成員監督難的問題，建議從以下方面入手：
一是完善監督機制。紀委副書記任職推行異地交流、定期交流並出台相應的保障政策和機制，這樣既有利於紀委對同級黨委常委會成員的大膽監督、有效監督，也可免除紀委書記後顧之憂，便於紀檢監察機關領導班子建設和整體作用的發揮。此外，全面推行上下級紀委聯動協作機制，同時由上級紀委授權，紀委可對同級黨委常委會成員參照司法機關「屬地管理」模式進行監管（包括違紀案件的查辦），以堵住過去單純按照幹部管理權限進行監督管理存在的漏洞，從而進一步增加紀檢監察機關的威懾力。
二是改革領導模式。此模式與現有的雙重領導模式不同，即從原來的以同級黨委領導為主調整為以上級紀委領導為主，特別是下級紀委的幹部人事均由上級紀委提名和任命。同時，在人員編制、工作經費、辦公設備等方面對紀委優先保障，單獨安排，重點考慮。為慎重起見，可以試行鄉鎮紀委由縣級紀委垂直管理，不斷摸索和總結經驗後再逐步推廣。
三是加強隊伍建設。配齊配全鄉（鎮、辦事處）紀委專職人員，適當增加人員編制，並放寬專職紀委副書記的身份限制，以便拓寬選人用人視野，做到好中先好、優中選優。
四是注重作用發揮。對同級黨委常委會成員的述職述廉述德、年度考核、評先選優、選拔任用等環節，都應明確同級紀委委員參與並行使表決權、評判權，並試行紀委對同級黨委常委會成員民主評議工作，有利於進一步加強對領導幹部的監督，對增強「一崗雙責」意識、促進黨風廉政建設和保證領導幹部廉潔自律具有重要意義。
五是推行立體監督。整合各方面力量和資源，實行紀律監督、法律監督、民主監督、輿論監督、社會監督相結合的立體監督模式，避免「上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難」的現象，為紀委監督同級黨委常委會成員提供堅強後盾。特別是針對幹部作風問題屢犯不止，為把幹部作風建設落到實處，區紀委今年面向社會公開選聘了30名社會監督員，對包括區四大班子成員在內的全體黨員幹部作風問題進行明查暗訪，開通民意「直通車」。對發現的問題及時處理，做到一檢查一通報，一問題一剖析，一案例一曝光，突出監督效果和社會效果。